A Administração Pública começou a se organizar nos séculos XVIII e XIX, época que imperava o Estado Absolutista o qual detinha o poder centralizado e autoritário. A administração pública, portanto, não tinha ainda princípios constitucionais próprios como há hoje; haviam poucas obras e regras que dariam início aos atuais conceitos de direitos constitucionais e administrativos.

            Vale ressaltar que os três poderes são instituições permanentes do Estado com funções e atribuições que devem ser harmônicas e independentes entre si. São eles: Poder Legislativo: tem as funções de criar as leis que regem a vida social e fiscalizar as ações do Poder Executivo; Poder Executivo: é responsável em colocar em prática as leis criadas pelo Poder Legislativo e administrar o bem público por meio da gestão de ações e recursos, visando atingir os objetivos propostos; e o Poder Judiciário: é o poder responsável em julgar os conflitos que possam surgir no país e aplicar as leis elaboradas pelo Poder Legislativo, de forma isenta e imparcial.

            A Administração Pública, ao longo da história, tem aperfeiçoado os serviços prestados pelo Estado à população, de acordo com novas situações, deficiências e necessidades, buscando sempre o melhor para a sociedade. Durante esse processo de aperfeiçoamento, a Administração Pública foi representada por três fases: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial.

            Administração pública patrimonialista - os governantes consideravam o Estado como seu patrimônio e os governados deveriam trabalhar para satisfazer as necessidades do Estado. Como consequência desse pensamento, havia uma total confusão entre o que era público e o que era privado. Os servidores públicos eram indicados pelos governantes, o que acarretava a troca de favores, o clientelismo, o nepotismo e a corrupção. Esse modelo de administração pública vigorou no Brasil desde o período colonial estendendo-se até a década de 1930.

            Administração pública burocrática - teve início no Brasil a partir de 1936, houve a separação do que era público e do que era privado. O Estado assumiu a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo que permeavam o modelo patrimonialista. Surgiu, então, a hierarquia funcional e a ideia de carreira pública e profissionalização do servidor. Foram criadas normas e regras, havendo um controle rígido e prévio em todos os processos, como na contratação de servidores e nas contratações de produtos e serviços, visando à máxima eficiência no atendimento da população. Entretanto, os esforços de afastar da administração os vícios, fraudes e corrupção vividos no modelo patrimonialista, através de controles excessivos dos procedimentos e atos administrativos, não corresponderam ao esperado, ou seja, não trouxeram rapidez, qualidade e custo baixo para os serviços prestados ao público. Em vez disso, a administração pública tornou-se rígida, engessada e pouco eficiente. Devido a isso, o modelo burocrático, por não atender aos anseios sociais, teve curta duração no Brasil, sendo substituído pelo modelo gerencial.

             Administração pública gerencial - presente no Brasil a partir da última década do século XX, apresenta como objetivo central a flexibilidade no mecanismo de controle dos procedimentos e atos administrativos, concentrando-se na eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos e na redução de custos, suprindo, assim, as carências do modelo burocrático. Além disso, o modelo gerencial propõe mudanças nas estruturas organizacionais, tornando essenciais a descentralização dos serviços públicos e a redução dos níveis hierárquicos. A partir do modelo gerencial, verificou-se a necessidade de uma nova administração eficaz, eficiente, transparente, democrática e participativa, focada no planejamento estratégico das ações a serem desenvolvidas pelo poder público, e que permita a presença da sociedade em debates públicos, visando garantir que se façam valer os direitos da coletividade. A essa nova administração pública deu-se o nome de gestão pública.

            A palavra auditoria é derivada da palavra latina "audire", que significa ouvir. Durante os tempos medievais, quando o manual de contabilidade foi predominante, os auditores na Grã-Bretanha costumavam ouvir as contas lidas para eles e verificadas se os envolvidos na organização não eram negligentes ou se havia fraudes.

            Para Franco e Marra (2009, p. 26), auditoria:

[...] consiste no exame de documentos, livros, registros, inspeções, obtenção de confirmações internas e externas, obedecendo a normas apropriadas de procedimento, objetivando verificar se as demonstrações contábeis representam adequadamente a situação nelas demonstrada, de acordo com princípios fundamentais e normas de contabilidade, aplicadas de maneira uniforme.

            O Instituto Rui Barbosa (IRB, 2010, p. 11) afirma que Auditora é “exame independente, objetivo e sistemático de dada matéria, baseado em normas técnicas e profissionais, no qual se confronta uma condição com determinado critério com o fim de emitir uma opinião ou comentário”. Mais uma vez estão presentes pontos que perpassam por todos os conceitos que é a independência.

            Em geral, a auditoria do setor público pode ser descrita como um processo sistemático de obter e avaliar evidências para determinar se as informações de um objeto estão de acordo com os critérios aplicáveis.

            As auditorias mais comuns realizadas no setor público podem ser de três tipos: 1 - financeira, 2 - operacional e de 3 - conformidade.

            Auditoria financeira - é aquela que analisa os registros contábeis e os relatórios financeiros de uma organização pública para garantir que estão precisos e de acordo com as normas contábeis. O principal objetivo dessa auditoria é garantir a transparência e a prestação de contas na gestão dos recursos públicos.

            Auditoria operacional - é aquela que procede ao exame independente, objetivo e confiável que analisa se empreendimentos, sistemas, operações, programas, atividades ou organizações do governo (objetos) estão funcionando de acordo com os princípios da economicidade, eficiência, eficácia, efetividade (4 E's) [critérios] e se há espaço para aperfeiçoamento.

            Auditoria de conformidade - é aquela que verifica se as práticas e procedimentos de uma organização pública estão em conformidade com as leis, regulamentos e políticas estabelecidas. Esse tipo de auditoria é fundamental para garantir a legalidade e a integridade das operações governamentais.

            A Auditoria Governamental é a técnica que visa analisar se determinados atos e fatos administrativos estão consoantes com critérios preestabelecidos, sustentada em procedimentos específicos, devendo ser relatada a situação encontrada com respaldo em evidências e provas consistentes.

            Na Administração Pública, a auditoria é essencial para assegurar aos interessados que os recursos públicos estão (ou não) sendo alocados de acordo com as normas de regência, em prol da sociedade. Neste aspecto, a auditoria governamental pode se desdobrar em conformidade, financeira ou operacional.

            Características da Auditoria Governamental: 1) Maior flexibilidade na escolha de termas, objetos de auditoria, métodos de trabalho e forma de comunicar as conclusões da auditoria; 2) Por serem específicas, necessitam de conhecimentos especializados, e abordagem diferenciada, como é o caso das avalições de programa, auditoria de tecnologia da informação e de meio ambiente; 3) O relatório trata da economicidade e da eficiência na aquisição e aplicação dos recursos, assim como da eficácia e da efetividade dos resultados alcançados; 4) São mais abertas a julgamentos e interpretações e seus relatórios, consequentemente, são mais analíticos e argumentativos; 5) A participação do gestor e de sua equipe é fundamental em várias etapas do ciclo de Auditoria Operacional; e 6) Empregam ampla seleção de métodos de avaliação e de investigação de diferentes áreas do conhecimento, em especial das ciências sociais.

            TRABALHOS DE ASSEGURAÇÃO

            A INTOSAI classifica todas as auditorias do setor público como trabalhos de asseguração, definidos como aqueles trabalhos nos quais o auditor “visa obter evidências apropriadas e suficientes para expressar sua conclusão, de forma a aumentar o grau de confiança dos usuários previstos sobre o resultado da mensuração ou avaliação do objeto, de acordo com os critérios que sejam aplicáveis” (NBCTA ESTRUTURA CONCEITUAL (EC), 10).

            De acordo com a ISSAI 100, 24 e 29, todas as auditorias do setor público são trabalhos de asseguração classificados em dois tipos: trabalhos de certificação - são trabalhos de asseguração em que a parte responsável é quem mensura ou avalia o objeto com base nos critérios e apresenta a informação do objeto, sobre o qual o auditor obtém evidência de auditoria suficiente e apropriada para expressar sua opinião. Exemplos: auditorias financeiras, auditorias de relatórios de gestão ou de outras informações elaboradas pela parte responsável (ISSAI 100, 29 e 30). Trabalhos de relatório direito - trabalhos de asseguração em que o auditor é quem mensura ou avalia o objeto com base nos critérios aplicáveis, apresentando os resultados no seu relatório na forma de achados, conclusões, recomendações ou de uma opinião, podendo também apresentar novas informações, análises, e novas perspectivas. Exemplos: auditorias operacionais (normalmente) e parte das auditorias de conformidade (ISSAI 100, 29 e 30). 

            Os INSTRUMENTOS DE FISCALIZAÇÃO contidos no Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (TCU) são: Levantamentos; Auditorias; Inspeções; Acompanhamentos; Monitoramentos.

            Os instrumentos de fiscalização contidos no Art. 177 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TCE-PI) são: I - a auditoria; II - a inspeção; III - o levantamento; IV - o acompanhamento; V - o monitoramento.

            Auditoria é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para o exame objetivo e sistemático de operações financeiras, administrativas e de gestão, efetuado posteriormente à sua execução, com a finalidade de verificar, avaliar e elaborar um relatório que contenha comentários, conclusões, recomendações e, no caso de exame das demonstrações e demais relatórios contábeis, a correspondente opinião.

            As auditorias serão realizadas com a finalidade de:  I - examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos à sua jurisdição, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial;  II - avaliar o desempenho dos órgãos e das entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, dos programas e das ações governamentais, quanto aos aspectos da economicidade, da eficiência e da eficácia dos atos praticados;  III - subsidiar a apreciação dos atos sujeitos a registro.

            Inspeção é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para: I - suprir omissões ou lacunas de informações; II - esclarecer dúvidas; III - examinar a legalidade, a legitimidade e a economicidade de atos específicos praticados pela administração ou por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição; IV - apurar denúncias ou representações.

            Levantamento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para: I - conhecer a organização e o funcionamento dos órgãos e das entidades da administração direta, indireta e fundacional do Estado e dos Municípios, incluindo fundos e demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas, assim como dos sistemas, dos programas e das ações governamentais sob os aspectos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial; II - definir o objeto da fiscalização;  III - indicar os meios e os instrumentos de fiscalização; IV - avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações.

            Acompanhamento é o instrumento de fiscalização, seletivo e concomitante, utilizado pelo Tribunal para: I - examinar, ao longo de um período predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos à sua jurisdição, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial; II - avaliar, ao longo de um período predeterminado, o desempenho dos órgãos e das entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, dos programas e das ações governamentais, quanto aos aspectos da economicidade, da eficiência e da eficácia dos atos praticados.

Parágrafo único. Os atos e as atividades dos órgãos e das entidades jurisdicionados ao Tribunal serão acompanhados mediante informações obtidas:

a) no Diário Oficial do Estado e nos órgãos oficiais de imprensa municipais, e mediante consulta a sistemas informatizados adotados pelo Tribunal e pela Administração Pública Estadual e Municipal;

b) na lei relativa ao plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias, na lei orçamentária anual e na lei e/ou decreto que autoriza a abertura de créditos adicionais;

c) nos editais de licitação, nos extratos de contratos e de convênios, nos acordos, nos ajustes, nos termos de parceria ou em outros instrumentos congêneres;

d) por meio de expedientes e de documentos solicitados pelo Tribunal ou colocados à sua disposição; e,

e) por meio de visitas técnicas ou de participações em eventos promovidos por órgãos e por entidades da administração pública.

            Monitoramento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para verificar o cumprimento de suas deliberações, determinações e recomendações e os seus respectivos resultados.

            MATRIZES "FAMOSAS"

            O propósito da matriz de planejamento é auxiliar a elaboração conceitual do trabalho e a orientação da equipe na fase de execução. É uma ferramenta de auditoria que torna o planejamento mais sistemático e dirigido, facilitando a comunicação de decisões sobre metodologia e auxiliando a condução dos trabalhos de campo. A matriz de planejamento é um instrumento flexível e o seu conteúdo pode ser atualizado ou modificado pela equipe à medida que o trabalho de auditoria progride.

            A matriz é também o principal instrumento de apoio à elaboração do projeto de auditoria, pois contém as informações essenciais que o definem. Daí a importância da discussão amadurecida da matriz antes de se iniciar a redação do projeto de auditoria.

            MATRIZ DE ACHADOS

            As constatações e informações obtidas durante a execução da auditoria, bem como as propostas de conclusões, recomendações e determinações, são registradas na matriz de achados.

            A matriz de achados é instrumento útil para subsidiar e nortear a elaboração do relatório de auditoria, porque permite reunir, de forma estruturada, os principais elementos que constituirão os capítulos centrais do relatório. A matriz propicia compreensão homogênea dos achados e seus elementos constitutivos pelos integrantes da equipe de auditoria e demais interessados.

            MATRIZ DE RESPONSABILIZAÇÃO

            Conforme definido na Portaria Adplan n. 1/2010 (BRASIL, 2010, p. 26), “a matriz de responsabilização permite a verificação da responsabilidade pelo achado e deve ser preenchida sempre que houver achados que se constituam em irregularidades, cuja proposta de encaminhamento seja pela audiência ou citação de responsáveis, e somente para esses achados”.

            Em outras palavras, a matriz de responsabilidade é uma ferramenta útil à disposição do auditor para que ele possa melhor fundamentar uma proposta de citação ou audiência de responsáveis, estabelecendo um “roteiro” mínimo para a discriminação da conduta, do resultado e dos responsáveis pela ocorrência.

            CARACTERIZAÇÃO DOS ACHADOS DE AUDITORIA

            Durante a fase de execução, a equipe de auditoria deve aplicar os procedimentos previstos na matriz de planejamento em busca de achados, desenvolvendo-os na matriz de achados.

            Achado de auditoria é qualquer fato significativo, digno de relato pelo auditor, constituído de quatro atributos essenciais: situação encontrada (ou condição), critério, causa e efeito.

            Achado de auditoria decorre da comparação da situação encontrada com o critério e deve ser devidamente comprovado por evidências.

            O achado pode ser:

            Negativo: quando revela impropriedade ou irregularidade, ou

            Positivo: quando aponta boas práticas de gestão.

            Achados negativos podem envolver:

            Impropriedades: falhas de natureza formal de que não resulte dano ao erário e outras que têm o potencial para conduzir à inobservância aos princípios de administração pública ou à infração de normas legais e regulamentares, tais como deficiências no controle interno, violações de cláusulas, abuso, imprudência, imperícia;

            Achados negativos podem envolver:

            Irregularidades: prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico, desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, tais como fraudes, atos ilegais, omissão no dever de prestar contas, violações aos princípios de administração pública.

            O desenvolvimento dos achados é o processo mais importante de uma auditoria, pois são eles que fundamentam as conclusões e as propostas de encaminhamento que serão submetidas ao Tribunal e, posteriormente, comunicadas aos responsáveis e demais interessados.

            Um achado de auditoria deve ser desenvolvido de forma a apresentar uma base sólida às conclusões e às propostas de encaminhamento dos auditores, atendendo, necessariamente, aos seguintes requisitos básicos: I. ser relevante para os objetivos da auditoria para que mereça ser relatado; II. ser apresentado de forma objetiva e estar devidamente fundamentado em evidências; III. apresentar consistência de modo a mostrar-se convincente a quem não participou do trabalho.

            O desenvolvimento dos achados de auditoria deve contemplar, no mínimo, os seguintes aspectos:

            I. SITUAÇÃO ENCONTRADA: situação existente, identificada e documentada durante a fase de execução da auditoria. Deve contemplar o período de ocorrência do achado;

            II. CRITÉRIO DE AUDITORIA: referencial que indica o estado requerido ou desejado ou a expectativa em relação a uma situação objeto de auditoria, reflete como deveria ser a gestão, provendo o contexto para compreensão dos achados e avaliação das evidências. Trata-se da legislação, dos regulamentos, das cláusulas contratuais, de convênios e de outros ajustes, das normas, da jurisprudência, do entendimento doutrinário ou ainda, no caso de auditorias operacionais, dos referenciais aceitos e/ou tecnicamente validados para o objeto sob análise, como padrões e boas práticas, que o auditor compara com a situação encontrada;

            III. CAUSA: identifica a razão ou a explicação para a situação encontrada ou o fator ou fatores responsáveis pela diferença entre essa e o critério de auditoria. A causa é o elemento sobre o qual incidirão as ações corretivas que serão propostas. Causas comuns incluem políticas, procedimentos ou critérios mal concebidos, implementações inconsistentes, incompletas ou incorretas, deficiências ou inexistência de controles internos. A causa é um importante aspecto dos achados, representando a origem da divergência que se observa entre a situação encontrada e o critério. Auditores devem se empenhar na busca da causa dos desvios que produzem resultados ou consequências adversos;

            IV. EFEITOS REAIS E POTENCIAIS: identifica os resultados ou as consequências para a entidade, o erário ou para a sociedade, da discrepância entre a situação encontrada e o critério, indicando a gravidade ou os eventuais benefícios no caso de achados positivos. Subdividem-se em duas classes: os efeitos reais, ou seja, aqueles efetivamente verificados, e os efeitos potenciais (riscos), aqueles que podem ou não se concretizar (Acórdão TCU 1.292/2003 – Plenário). Efeito real ou efeito potencial podem ser usados para demonstrar a necessidade de ações corretivas em resposta a eventos já ocorridos ou a riscos relevantes.

            V. EVIDÊNCIAS: as informações que fundamentam os resultados da Auditoria Governamental são denominadas de “evidências”, que devem ser suficientes, fidedignas, relevantes e úteis, de modo a fornecer base sólida para as conclusões e recomendações à Administração Pública.

Conclusão

            A Auditoria Governamental desempenha um papel vital na garantia da transparência, responsabilidade e eficiência na gestão dos recursos públicos. Ela garante que esses recursos sejam utilizados de forma adequada e em conformidade com as leis e os regulamentos, para assegurar o interesse social e a eficiência na Administração Pública.

Referências

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BRASIL. Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP): Disponível em:< https://irbcontas.org.br/nbasp/>. Acesso em: 2 de novembro de 2025.

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Instituto Rui Barbosa (IRB). Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP) – Nível 1: Princípios basilares e pré-requisitos para o funcionamento dos Tribunais de Contas Brasileiros. Belo Horizonte: IRB, 2015.

______. Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP) – Nível 2: Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público. Belo Horizonte: IRB, 2017.

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FRANCO, Hilário; MARRA, Ernesto. Auditoria Contábil. 4ª ed. 6ª reimpr. São Paulo: Atlas, 2009.