RESUMO: O presente estudo tem como objetivo analisar o regime de nulidades, limites na atuação dos gestores e responsabilização de agentes públicos na Nova Lei de Licitações (Lei n. 14.133/2021), destacando suas inovações e comparando seus dispositivos com os princípios e diretrizes estabelecidos pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). A nova legislação trouxe mudanças significativas na forma de invalidação dos atos administrativos, estabelecendo critérios mais claros para a responsabilização dos administradores públicos, com o intuito de garantir a segurança jurídica à sua atuação e atenuar os efeitos do fenômeno Administração Pública do medo. A pesquisa examinará o importante papel da LINDB de orientar a interpretação das nulidades, impondo a necessidade de consideração dos impactos das decisões administrativas e judiciais e buscando dar maior segurança jurídica e equilíbrio entre a implementação de políticas públicas e a proteção dos administradores.  O estudo busca, ainda, analisar as inovações legislativas introduzidas para mitigar o cenário do medo administrativo, em que os administradores públicos passaram a atuar envoltos em insegurança, o que desencadeou posturas de autoproteção, com uma gestão sem criatividade ou inovação, imersa em burocracia, postergações e ausência de decisões.

Palavras-chave: direito administrativo; administração púbica; medo; políticas públicas; licitações e contratos.

ABSTRACT: This study aims to analyze the regime of nullities, the limits on managers' actions, and the accountability of public agents under the New Brazilian Bidding Law (Law n. 14.133/2021). It will highlight the law's innovations and compare its provisions with the principles and guidelines established by the Law of Introduction to the Norms of Brazilian Law (LINDB). The new legislation has brought significant changes to how administrative acts are invalidated, establishing clearer criteria for holding public administrators accountable, with the goal of ensuring legal certainty in their actions and mitigating the effects of the "Public Administration of fear" phenomenon. The research will examine the important role of the LINDB in guiding the interpretation of nullities. It emphasizes the need to consider the impacts of administrative and judicial decisions, seeking to provide greater legal certainty and balance between the implementation of public policies and the protection of administrators. Furthermore, the study seeks to analyze the legislative innovations introduced to mitigate the scenario of administrative fear. This fear has led public administrators to operate in an environment of insecurity, triggering self-protective behaviors that result in management without creativity or innovation, immersed in bureaucracy, postponements, and a lack of decisions.

Keywords: administrative law; public administration; fear; public policies; tenders and contracts.

1.INTRODUÇÃO

O presente estudo trata das questões relacionadas à atuação dos gestores nas contratações públicas e nulidades dos atos, especialmente no que concerne às decisões engessadas e apegadas ao formalismo excessivo e a paralisação de tomada de decisões diante do medo de responsabilização e sanções pelos órgãos de controle externo e a forma como as inovações trazidas pela Lei 13.655/18 (que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) e Lei 14.133/2021 podem contribuir para a mitigação desse cenário.

É inegável a importância da atuação dos órgãos de controle no combate à corrupção. Entretanto, a aplicação excessiva, punitiva dos mecanismos de fiscalização e, por vezes, relacionadas a questões estritamente formais, gera impactos negativos nas contratações e implementação das políticas públicas.

A atividade dos administradores públicos nas contratações públicas, especialmente municipais, é complexa, dinâmica e muitas vezes urgentes para a concretização dos direitos dos cidadãos. Isso exige uma atuação criativa que por vezes esbarra no excesso de normatização, formalismo excessivo e entraves burocráticos positivados nas legislações sobre compras públicas.

Diante desse cenário, caberia ao gestor, baseado em princípios constitucionais e critérios de proporcionalidade e razoabilidade, buscar as soluções necessárias e equânimes para não deixar a coletividade desassistida. No entanto, o medo de ser responsabilizado pelos órgãos de controle paralisa a iniciativa do administrador que, entre agir e ser penalizado, escolhe não agir ou age se apegando a formalismos sem considerar os efeitos negativos dessa decisão.

Essa inércia administrativa, vulgarmente denominada “apagão das canetas”, ganhou repercussão nos últimos anos. Em 2018, o ministro do Tribunal de Contas da União, Bruno Dantas, publicou texto alertando para o risco de “infantilizar” a administração pública. No texto, Dantas ressalta a necessidade de que haja equilíbrio entre gestão e seu controle, “sob pena de criarmos no país um ‘apagão decisório’, despertando nos gestores temor semelhante ao de crianças inseguras educadas por pais opressores” (DANTAS, 2018).

Em abril do mesmo ano, diante da premente necessidade de reverter esse panorama de inércia e burocracia, o ordenamento jurídico brasileiro passou por importantes transformações legislativas. Em 25 de abril de 2018, foi sancionada a Lei nº 13.655, que inseriu no Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB), um conjunto de disposições inovadoras voltadas a promover maior segurança jurídica e eficiência na criação e aplicação do direito público.   

Essa alteração legislativa representou um marco, ao introduzir explicitamente o princípio do consequencialismo no direito administrativo (Arts. 20 e 21), exigindo que as decisões administrativas, de controle e judiciais considerem as consequências práticas de seus atos e busquem alternativas. Adicionalmente, a LINDB passou a determinar que os órgãos de controle levem em conta as circunstâncias fáticas e as orientações gerais vigentes à época da prática do ato (Art. 24), além de limitar a responsabilização do agente público a casos de dolo ou erro grosseiro (Art. 28), e preconizar que a interpretação das normas de gestão pública considere os obstáculos e dificuldades reais enfrentados pelo gestor (Art. 22).

Em estreita sintonia com o espírito e os princípios introduzidos pela LINDB, e com a promessa de desburocratizar e modernizar as contratações públicas, foi sancionada em 1º de abril de 2021 a Lei Federal nº 14.133, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Esta nova legislação, que sucedeu a Lei nº 8.666/93 após vinte e oito anos, não se limitou a uma mera atualização normativa, mas propôs uma profunda transformação nos processos de aquisição e contratação do setor público.

O diploma legal enfatiza, logo em seu artigo 5º, a imperativa observância dos princípios e dispositivos da LINDB como um dos pilares para a condução dos processos licitatórios e contratuais. Além disso, a Lei nº 14.133/2021 incorporou mecanismos de governança, integridade, planejamento e consensualismo, visando fomentar um ambiente mais seguro e proativo para os gestores, ao mesmo tempo em que reforça a punição para condutas dolosas ou eivadas de má-fé, como explicitado pela nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), que passou a exigir o dolo específico para a caracterização de atos ímprobos.

Neste contexto de profundas alterações normativas e culturais, o presente artigo científico propõe-se a analisar de forma pormenorizada a atuação dos gestores em contratações públicas, o regime das nulidades dos atos administrativos e o combate ao formalismo excessivo, investigando em que medida as inovações introduzidas pela Lei nº 13.655/2018 (que alterou a LINDB) e pela Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) contribuem efetivamente para a mitigação do "apagão das canetas" e para a superação da "administração pública do medo". O estudo busca identificar as causas profundas desse fenômeno e estabelecer direcionamentos claros para a atuação dos gestores públicos, alinhados à concretização da racionalidade das decisões administrativas e à promoção de uma gestão mais dinâmica, inovadora e eficiente, sem comprometer a probidade e a transparência.

Para tanto, a pesquisa adotará uma abordagem que combina a revisão bibliográfica aprofundada com a análise normativa detalhada e a observação das tendências na aplicação prática desses novos preceitos pelos órgãos de controle. Inicialmente, será explorado o histórico e os impactos do controle externo na administração pública brasileira, delineando a gênese e as consequências do "medo da responsabilização".

Em seguida, serão minuciosamente examinadas as inovações trazidas pela Lei nº 13.655/2018 à LINDB, com especial atenção aos artigos que tratam do consequencialismo, da segurança jurídica, da modulação de efeitos e da limitação da responsabilização dos agentes públicos. Posteriormente, a análise se voltará para a Lei nº 14.133/2021, destacando como seus dispositivos, em particular os relacionados ao regime de nulidades e à promoção da integridade e planejamento, dialogam com os princípios da LINDB para construir um novo paradigma nas contratações públicas.

Finalmente, o trabalho apresentará as conclusões e as perspectivas futuras, vislumbrando um cenário em que a balança entre controle e gestão se incline em favor de uma administração pública mais resiliente, eficaz e focada nos resultados para a sociedade.

2.CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS EFEITOS DO MEDO DA RESPONSABILIZAÇÃO

O renomado jurista Hely Lopes Meirelles define controle da Administração Pública como sendo “a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. (MEIRELLES, 2007.)

A classificação dos tipos de controle, com base na posição hierárquica do ente controlador, compreende o controle interno, o controle externo e o controle social. Dentre esses, destaca-se o controle externo, caracterizado por ser exercido por um órgão ou poder distinto daquele responsável pela prática do ato administrativo.

No ordenamento jurídico brasileiro, a função de controle externo encontra-se prevista no artigo 71 da Constituição Federal de 1988, sendo atribuída, em sua maioria, aos Tribunais de Contas, com destaque para sua atuação na fiscalização das contratações públicas (BRASIL, 1988). Ademais, o Ministério Público também exerce papel essencial nesse contexto, uma vez que lhe compete a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos e garantias fundamentais.

E é certo que as normas têm avançado significativamente nesse campo, promovendo e estimulando o controle da atividade pública por meio da implementação de um conjunto de normas que valorizam e exigem condutas íntegras, éticas, morais e responsáveis, fortalecendo, assim, a atuação dos órgãos de controle externo. Como exemplos, destacam-se a Lei Anticorrupção, estabelecida pela Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013; a Lei de Acesso à Informação, prevista na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011; Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) e a Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017, que dispõe sobre a participação, proteção e defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos da Administração Pública, entre outras normas relevantes.

Entretanto, o extenso arcabouço legislativo, pautado por conceitos jurídicos indeterminados, decisões conflitantes e formas de controle sobrepostas, tem gerado significativa insegurança aos gestores públicos. Como consequência, muitas vezes, esses profissionais encontram dificuldades para tomar decisões simples e demonstram receio em implementar soluções inovadoras, uma vez que, inevitavelmente, podem ser questionados ou sancionados pelas múltiplas instâncias de controle existentes.

Não havia, até pouco tempo, uma distinção objetiva entre o gestor íntegro, honesto, porém sujeito a erros, e aquele que age de má-fé, com a intenção de desviar recursos públicos ou fraudar licitações para obter vantagens indevidas. Consequentemente, o gestor diligente que necessitava de criatividade ou atuava em situações de extrema urgência corria o risco significativo de ser responsabilizado com sanções rigorosas e condenado a ressarcir valores expressivos.

Diante dessa situação, não era incomum se deparar com instituições públicas, principalmente prefeituras de municípios menores, onde gestores e ordenadores de despesa ora se esquivavam de assinar atos de abertura de processos licitatórios ou documentos da fase preparatória, ora sobrecarregavam a procuradoria com demandas simples ou que envolviam essencialmente a tomada de decisão, sem qualquer aspecto jurídico a ser analisado.

A partir de 2018, a discussão sobre o equilíbrio entre gestão pública e controle ganhou maior relevância, especialmente após o ministro Bruno Dantas, do Tribunal de Contas da União (TCU), alertar para os riscos da “infantilização” da administração pública decorrente da hipertrofia do controle, que pode gerar um “apagão decisório”, no qual gestores e agências reguladoras passam a evitar decisões inovadoras e até mesmo deixam de resolver questões simples, temendo questionamentos ou aguardando aval prévio do TCU (DANTAS, 2018).

Uma pesquisa detalhada, conduzida pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 2019[1], investigou a percepção da inovação no setor público brasileiro. O estudo entrevistou 2.560 agentes públicos federais, tanto da administração direta quanto indireta, sendo a vasta maioria (94,5%) servidores concursados. Dentre os participantes, 35% exerciam funções gerenciais (cargos em comissão ou funções de confiança), enquanto 19,7% atuavam em áreas de controle, abrangendo auditorias, controles internos, consultorias jurídicas e setores finalísticos do MPU, CGU e TCU.

Os resultados revelaram que uma parcela significativa dos entrevistados, 56,7%, concordou, total ou parcialmente, que "o medo do controle é um empecilho para o gestor público contratar soluções inovadoras". Essa percepção se refere ao controle da administração pública em geral, e não exclusivamente ao exercido pelos Tribunais de Contas. Entre os indivíduos em cargos ou funções de gestão, esse percentual foi ainda maior, atingindo 60,6%. Tais dados indicam que a maioria dos agentes públicos reconhece a existência de um "medo do controle" e suas prováveis consequências negativas para a inovação.

Diante da necessidade de corrigir esse cenário, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), instituída pelo Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, passou a incorporar importantes modificações pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018, E, em 2021, foi sancionada a Nova Lei de Licitações que estabelece expressamente em art. 5º, a necessidade de observância da LINDB e cria mecanismos de desburocratização e eficiência.

3.NOVOS CONTORNOS DE CONTROLE E RESPONSABILIZAÇÃO DE AGENTES PÚBLICOS

A nova redação da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), sem dúvida, teve como principal objetivo estabelecer diretrizes e limites claros para a função controladora. A intenção é combater a crescente inércia administrativa, muitas vezes causada pelo receio de responsabilização.

Em sintonia com essa proposta, adveio a Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) com a promessa de inovar e desburocratizar as contratações públicas e que enfatiza, em seu artigo 5º, a observância dos princípios e dispositivos da LINDB como um dos pilares para os processos licitatórios:

Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). (BRASIL, 2021)

Nesse contexto, a Lei nº 13.655/2018 introduziu mudanças significativas na responsabilização dos agentes públicos. O caput do art. 21 prescreve que a invalidação de ato administrativo pelas esferas controladoras deve indicar expressamente as consequências e o parágrafo único acrescenta que a decisão de invalidação deverá indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. (BRASIL, 2018)

Com a finalidade de facilitar a compreensão desse dispositivo legal, o Enunciado 7 do IBDA (Instituto Brasileiro de Direito Administrativo) oferece uma diretriz sobre a LINDB e suas repercussões no Direito Administrativo:

Na expressão “regularização” constante no art. 21 da LINDB estão incluídos os deveres de convalidar, converter ou modular efeitos de atos administrativos eivados de vícios sempre que a invalidação puder causar maiores prejuízos ao interesse público do que a manutenção dos efeitos dos atos (saneamento). As medidas de convalidação, conversão, modulação de efeitos e saneamento são prioritárias à invalidação.

Outro aspecto crucial nesse movimento foi a instituição de mecanismos para lidar com alterações de entendimento pelos órgãos de controle, por meios dos arts. 23 e 24, da LINDB, o que proporciona maior segurança jurídica à conduta dos agentes administrativos:

A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais. (BRASIL, 2018)

A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. (BRASIL, 2018)

Esses dois dispositivos legais desempenham um papel fundamental na estabilização das relações jurídicas na administração pública estabelecendo uma transição equitativa para novas interpretações ou obrigações, protegendo a boa-fé dos gestores e coibindo a revisão retroativa de atos válidos, prevenindo a insegurança gerada por mudanças de entendimento.

Para complementar, o artigo 28 da Lei nº 13.655/2018 limita a responsabilização de agentes públicos aos casos de dolo ou erro grosseiro, visando prevenir a paralisia decisória. Se alinhando ao artigo 22 da mesma lei, que determina que a interpretação das normas de gestão pública deve considerar os obstáculos e dificuldades reais enfrentados pelo gestor, bem como as exigências das políticas públicas sob sua responsabilidade, sempre resguardando os direitos dos cidadãos. (BRASIL, 2018)

No mais, outra significativa alteração na luta contra a paralisia decisória ocorreu através da Lei n°14/230/2021, que alterou dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n°8.429/1992), tendo como principal avanço a exigência de dolo para a responsabilização de agentes públicos por ato de Improbidade Administrativa, indo ao encontro da previsão contida no artigo 28 da LINDB.

Na esteira de transição da gestão pública, e sob a relatoria do Ministro Antônio Anastasia, foi publicada em 1º de abril de 2021, a Nova Lei de Licitações com foco na modernização, na implementação de métodos alternativos de resolução de conflitos, na desburocratização e no planejamento.

A nova legislação representa um marco significativo, não se limitando a uma mera atualização da antiga Lei nº 8.666/93, mas propondo uma transformação profunda nos processos de aquisição e contratação do setor público. Seu foco primordial reside na modernização das práticas licitatórias, alinhando-as às melhores referências internacionais e incorporando avanços tecnológicos.

Nas palavras do respeitável Ministro do Tribunal de Contas da União, Antônio Anastasia, a Lei nº 14.133/21 se insere dentro de um novo ambiente normativo e no novo perfil da Administração Pública brasileira, baseado no consequencialismo e no consensualismo[2].

Em sintonia com a LINDB, que prioriza a correção ou validação de atos com vícios em vez de sua anulação – devido às graves consequências sociais que esta pode causar –, o artigo 147 da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) segue a mesma linha. Segundo este artigo, mesmo que seja identificada uma irregularidade em um procedimento licitatório ou na execução de um contrato, a decisão de suspender a execução ou declarar a nulidade do contrato só será tomada se o interesse público o exigir.

A prescrição legal acima é inovadora, porque destaca a importância de os órgãos de controle perceberem as circunstâncias que levaram o gestor a tomar a decisão, além de privilegiar a manutenção dos serviços públicos essenciais, sem prejuízo, é claro, da devida responsabilização em casos de dolo por parte do gestor, que, como já analisado, deve seguir parâmetros objetivos.

Com intuito de incentivar um ambiente íntegro na Administração Pública, a Lei 14.133/2021 instituiu importantes instrumentos e programas de integridade como a exigência de instituição de programa de integridade para obras de grande vulto, assim consideradas as que superem R$250.902.323,87[3], no prazo de até seis meses contado da celebração do contrato com empresa vencedora da licitação e programa de integridade como critério de desempate nos certames e atenuante na aplicação de sanções (art. 156, § 1º, inciso V).

As mudanças acima carregam a grande de promessa de punição de gestores desonestos e não de gestores que utilizam a desburocratização da legislação que rege as contratações públicas para inovar e trazer mais eficiência na rotina administrativa.

As alterações já são realidade, pois as decisões dos órgãos de controle caminham para a implantação dessa nova cultura de responsabilização, como por exemplo, a grande quantidade de entendimentos no sentido de que o agente de contratação deve diligenciar para sanar falhas na fase de habilitação de licitante, mesmo que mediante juntada de documento novo, caso ateste situação pré-existente[4].

Outro exemplo é o constante aprofundamento do Tribunal de Contas da União (TCU) na avaliação de ocorrência do “erro grosseiro” nas suas decisões, revelando a preocupação do órgão de controle de cumprir com o disposto no artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) — Decreto-lei 4.657/1942 —, o qual estabelece que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.

É possível vislumbrar decisões do TCE/MG nesse sentido, nos autos dos processos nº 1127698 (Recurso ordinário) e 1101624 (Representação), respectivamente:

Sem embargos, no mesmo sentido da decisão recorrida e da jurisprudência destacada, entendo que a não repetição do convite sob exame constitui irregularidade, constatada a ausência do número mínimo de três propostas aptas à seleção.

No entanto, com a devida vênia, diante da delineada divergência interpretativo-doutrinária, da comprovação do convite e comparecimento de pelo menos três distintas licitantes (peça 11, arquivos “Imagem (28)” a “Imagem (32)” do Processo 1024617) e da ausência de indícios de efetivo prejuízo ao interesse público, entendo inexistir erro grosseiro por parte do recorrente, razão pela qual proponho a desconstituição da multa de R$ 1.000,00 (mil reais) imputada em virtude da irregularidade em questão.

Na LINDB pela Lei n. 13.655/2018, o legislador buscou instituir maior segurança jurídica nos julgados proferidos em âmbito judicial, administrativo e por órgãos de controle, evitando que sejam tomadas decisões sem levar em consideração a análise da realidade dos fatos no caso concreto e as consequências práticas das decisões. O art. 20 da mencionada lei estabelece que quando da tomada de decisão o julgador não deve decidir com base em valores jurídicos abstratos, devendo adequar a concretização das normas às situações da realidade prática, em face das possíveis alternativas. Assim, pode ocorrer de uma mesma norma resultar em conclusões diferentes, diante de casos e situações fáticas diversas, dependendo do caso concreto vivido e motivado pelo julgador nos autos.

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto, no exame do caso concreto, em consonância com a manifestação da Unidade Técnica, tendo em vista que os projetos desenvolvidos pelas associações sem fins lucrativos visaram suprir o ensino regular do município, considero regular o cômputo das despesas como gastos mínimos em educação e voto pela improcedência da representação e pelo arquivamento dos autos com fundamento no art. 176, I do Regimento Interno deste Tribunal.

O Tribunal de Contas da União frequentemente fundamenta suas decisões na necessidade de se criar um ambiente de maior segurança jurídica, vejamos:

Acórdão TCU nº 7.181/2018. Segunda Câmara. Rel. Min. Aroldo Cedraz. Data da sessão: 07/08/2018. “23. Os recorrentes argumentam, de forma geral, que as assinaturas dos convênios foram precedidas de análises técnica e jurídica, ambas favoráveis à concretização dos ajustes, não sendo possível imputar responsabilidade aos signatários dos instrumentos. Como se percebe, a controvérsia reside na culpabilidade dos secretários sob o prisma do dever de vigilância. 24. A jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 1715/2008-Plenário, consolidou-se no sentido de que os dirigentes têm a obrigação de acompanhar, controlar e fiscalizar a execução dos atos de seus subordinados, além de escolher seus auxiliares diretos com esmero, sob pena de responder por culpa in vigilando e culpa in elegendo. 25. Por outro lado, há julgados desta Corte, caso do Acórdão 1971/2013- Plenário, que eximem de responsabilidade as autoridades máximas e seus substitutos quando for necessária uma revisão minuciosa dos atos praticados pelos subordinados. Esse entendimento é aplicado normalmente quando se está diante de falhas que só poderiam ser detectadas caso fosse necessária uma completa revisão dos atos praticados pelos subordinados, de que são exemplos o recálculo do quantitativo de determinado serviço ou a necessidade de nova vistoria in loco para constatar a falsidade do que fora atestado pelo agente público. 26. Dito isso, em regra entendo não ser razoável exigir de ocupantes do cargo de secretário executivo a análise detalhada do material apresentado pelas proponentes a fim de verificar se possuem capacidade de bem executar as ações previstas no plano de trabalho, sobretudo quando os pareceres técnico e jurídico recomendavam a celebração dos ajustes. 27. Pensar de forma contrária equivaleria a exigir, por parte dos secretários executivos, a completa revisão de todas as etapas até a celebração do convênio. Significa verificar, inclusive, se o estatuto da entidade está juntado nos autos, se foi apresentada a relação nominal dos dirigentes da instituição, se há débitos pendentes perante o poder público, se tais dirigentes são servidores, dentre muitas outras coisas. 28. A meu ver, essas funções não competem, em regra, à autoridade responsável pela assinatura do negócio jurídico, sob pena de inviabilizar as atividades ministeriais. Afinal, conforme Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (art. 22), na interpretação das normas, o julgador deve levar em consideração os obstáculos e as dificuldades reais do gestor. Por essa razão, proponho dar provimento ao apelo interposto pelo sr. Waldemar Manoel Silva de Souza.” (grifo nosso)

Em recentíssima decisão, o Tribunal de Contas de Pernambuco, analisando as contas de gestão do Chefe do Executivo da Prefeitura Municipal do Jaboatão dos Guararapes, detectou formalização de locação de imóvel em desacordo com a legislação.

Tradicionalmente, a irregularidade ensejaria, necessariamente, a responsabilização do Prefeito como ordenador de despesas. Entretanto, aplicando de forma acertada a LINDB, o TCE-PE[5] afastou a responsabilização sob o argumento de que não cabe a responsabilização do gestor público por irregularidade que só poderia ser detectada mediante exame detalhado de atos operacionais de competência de setores administrativos do município. Confira-se:

PRESTAÇÃO DE CONTAS. CONTAS DE GESTÃO. CULPA. CULPABILIDADE. ERRO ACIDENTAL. ERRO ESSENCIAL. ERRO GROSSEIRO. RESPONSABILIZAÇÃO. NEXO DE CAUSALIDADE. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. LOCAÇÃO DE IMÓVEL. LINDB. 1. No julgamento (apreciação) das contas serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente, a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a Administração Pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente, conforme previsto no art. 22, §§ 1º e 2º, da LINDB. 2. Não cabe a responsabilização do gestor público por irregularidade que só poderia ser detectada mediante exame detalhado de atos operacionais de competência de setores administrativos do município, interpretação à luz do Acórdão TCU 2719/2023 - Plenário (Revisor: JHONATAN DE JESUS). 3. A teoria da culpa pela má escolha (in eligendo) ou pela ausência de fiscalização (in vigilando) não impõe ao prefeito o dever de fiscalizar todo e qualquer ato praticado pelos gestores municipais, sendo imprescindível, para a definição das responsabilidades, a análise das situações de fato que envolvem o caso concreto, entendimento consoante precedente do Tribunal de Contas da União (Acórdão 2719/2023-Plenário | Revisor: JHONATAN DE JESUS). 4. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro (art. 28 da LINDB - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). 5. O argumento de culpa in eligendo ou da culpa in vigilando não se aplica para efeito de atribuição de responsabilidade ao superior hierárquico pelos atos praticados pelo subordinado, pois tais modalidades de culpa decorrem do regime da culpa presumida adotado pelo Código Civil de 1916 para os casos de responsabilidade civil indireta - responsabilidade por fato de terceiro, entendimento conforme ACÓRDÃO T.C. Nº 2045/2023 (SEGUNDA CÂMARA - RELATOR: MARCOS FLÁVIO).

É indiscutível que o consequencialismo preconizado pela nova redação da LINDB exige que o processo decisório transcenda a mera abstração de normas e valores ideais. Impondo-se, assim, a consideração atenta das circunstâncias da realidade concreta, de modo que, diante de múltiplas interpretações possíveis para uma norma em face do caso analisado, torne-se imperativa a análise prospectiva dos potenciais efeitos inerentes a cada uma das soluções aventadas.       

É possível perceber os avanços significativos na tentativa de separar o joio do trigo, focando no efetivo combate de atos corruptivos e não na punição de bons gestores atuando no serviço público, resolvendo as demandas urgentes surgidas para que a população não fique desassistida de serviços e bens essenciais, os quais são assegurados pela Constituição Federal e necessários para a concretização da dignidade da pessoa humana.

4.CONCLUSÃO

A análise empreendida ao longo deste estudo solidifica a premissa de que a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, consubstanciada na Lei nº 14.133/2021, em conjunto com as alterações significativas promovidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pela Lei nº 13.655/2018, representa um divisor de águas no panorama jurídico e administrativo brasileiro.

O propósito fundamental dessas profundas inovações legislativas não se limita a uma mera atualização normativa, mas se traduz em um esforço sistêmico e estratégico para desconstruir o arraigado fenômeno da "administração pública do medo". Este fenômeno, tão detalhadamente explorado, manifesta-se por uma inércia decisória paralisante, por um apego exacerbado a formalismos desprovidos de razoabilidade e, em última instância, pela precarização da entrega de serviços públicos essenciais, comprometendo a efetividade das políticas públicas e a satisfação das necessidades da coletividade.

A Nova LINDB, ao introduzir e solidificar princípios como o consequencialismo, notadamente nos seus artigos 20 e 21, estabeleceu uma nova diretriz para a atuação de todos os poderes e órgãos que se relacionam com o direito público. A exigência de que decisões administrativas, de controle e judiciais considerem expressamente as consequências práticas de seus atos, indo além da mera abstração legal, representa um convite à ponderação e à pragmática.

Além do consequencialismo, a LINDB promoveu uma essencial delimitação da responsabilização dos agentes públicos, notadamente ao restringi-la aos casos de dolo ou erro grosseiro, contribuindo para a mitigação do "apagão das canetas", pois distingue claramente o gestor probo, que pode, eventualmente, cometer um erro de boa-fé, daquele que age com má-fé ou intenção de lesar o erário, distinção crucial para que o administrador público se sinta mais seguro para tomar decisões complexas e, muitas vezes, urgentes, inerentes à sua função.

O alinhamento dessa previsão com a Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa e passou a exigir o dolo específico para a caracterização dos atos ímprobos, reforça o compromisso do legislador em focar no combate à corrupção e à má-fé, e não na responsabilização indiscriminada de gestores diligentes.

Na mesma linha, a Lei nº 14.133/2021, Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, emerge como um instrumento fundamental nessa nova arquitetura jurídica consistente em um novo ambiente normativo pautado pelo consequencialismo e pelo consensualismo, afastando-se do mero formalismo punitivo.

Um exemplo claro dessa sintonia é o regime de nulidades previsto no artigo 147 da Lei nº 14.133/2021. Que, de forma inovadora, estabelece que, mesmo diante de uma irregularidade em procedimento licitatório ou execução contratual, a decisão de suspender a execução ou declarar a nulidade do contrato somente será tomada se o interesse público, devidamente justificado, assim o exigir. Essa norma representa um avanço significativo, pois privilegia a manutenção dos serviços públicos e dos projetos de interesse coletivo, condicionando a anulação à avaliação do impacto real sobre a sociedade. Isso não significa impunidade, mas sim uma responsabilização mais justa e alinhada aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, em que a busca pela solução dos vícios e a continuidade das atividades essenciais à população precedem a mera anulação formal.

As alterações legislativas não se restringem apenas à revisão dos critérios de nulidade e responsabilização, mas avançam na promoção de um ambiente administrativo íntegro e preventivo com a instituição de importantes instrumentos e programas de integridade, priorizando uma atuação proativa de governança e uma postura de prevenção de irregularidades.

É perceptível que as inovações legislativas já reverberam nas decisões dos órgãos de controle. que têm demonstrado uma crescente preocupação em aplicar os novos preceitos, como a constante avaliação do "erro grosseiro" em suas decisões, cumprindo o disposto no artigo 28 da LINDB.

Em síntese, o movimento legislativo e jurisprudencial analisados apontam para o combate efetivo à corrupção e má-fé, protegendo, contudo, os bons gestores que agem em prol do interesse público e da concretização dos direitos fundamentais assegurados constitucionalmente. E a expectativa é que essa nova perspectiva jurídica resulte em uma administração pública mais dinâmica, inovadora e eficiente, capaz de atender às demandas urgentes da sociedade e promover a dignidade da pessoa humana, superando, de um vez por todas, a paralisia decisória imposto pelo medo da responsabilização indevida.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Congresso Nacional, 2021.

BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14230.htm. Acesso em: 09 jul. de 2025.

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