De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro (2008, p. 690) a finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que a regem (legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade) e, em certos casos, abarca também o controle de mérito, que diz respeito aos aspectos discricionários (conveniência e oportunidade) da atividade administrativa.

Controle externo é a fiscalização dos órgãos públicos feita por um agente ou entidade independente daqueles que praticam o ato controlado, geralmente em nome da sociedade. No Brasil, o principal executor do controle externo é o Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas (TCU, TCEs, TCMs), que fiscalizam a legalidade, a economicidade e a aplicação dos recursos públicos. 

O controle externo na Constituição Federal de 1988

Art. 71 - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inc. II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

As espécies de controle da Administração Pública

QUANTO AO ALCANCE

Quando o controle é exercido por órgão pertencente à mesma estrutura organizacional da unidade controlada, é dito controle interno.

Por outro lado, quando o controle é exercido por um ente que não integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo.

QUANTO AO ÓRGÃO

Administrativo ou Interno: é o controle que a Administração exerce sobre seus próprios atos (tutela ou autotutela).

Legislativo ou Parlamentar: é o controle exercido diretamente pelo órgão legislativo (Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas ou Congresso Nacional) ou pelos Tribunais de Contas que lhes prestam auxílio.

Judicial: realizado pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário, por intermédio de ações próprias da função jurisdicional, a exemplo do mandado de segurança e da ação popular.

QUANTO AO MOMENTO

Controle prévio (a priori): é o controle exercido antes da conduta administrativa se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa evitar a ocorrência de irregularidades.

Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente.

Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato administrativo ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle.

QUANTO À NATUREZA

Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, portarias etc.

O controle da legalidade pode ser interno ou externo, no primeiro caso se exercido pelos órgãos da própria Administração que praticou o ato (poder de autotutela) e no segundo se feito pelo Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, nas situações previstas na Constituição Federal de 1988.

Controle de mérito: é o controle que se consuma pela verificação da conveniência e oportunidade da conduta administrativa.

Os objetivos do controle externo

Garantir que os recursos públicos sejam bem aplicados;

Verificar se a administração pública cumpre as leis e a Constituição;

Assegurar a transparência, eficiência e responsabilidade na gestão pública;

Proteger os interesses da sociedade e promover a boa governança.

Quem exerce o controle externo no Brasil

União: o Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

Estados: as Assembleias Legislativas, com o auxílio dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs).

Municípios: as Câmaras Municipais de Vereadores, com o apoio dos TCEs ou órgãos municipais equivalentes.

Como funciona o controle externo

O controle externo envolve a análise de contas, contratos, programas e políticas públicas, verificando se os objetivos planejados estão sendo alcançados e se há irregularidades ou desperdício de recursos. Essa atuação é um importante instrumento para a democracia, permitindo o acompanhamento e a fiscalização das ações do governo pela sociedade.

 Ele é exercido pelo Poder Legislativo se dá por meio das atividades de fiscalização e controle das contas públicas, realizadas pelas câmaras municipais, assembleias legislativas e pelo Congresso Nacional. Esses órgãos têm a função de acompanhar a execução do orçamento e avaliar a legalidade e a legitimidade dos atos administrativos.

O Brasil conta com 33 (trinta e três) Tribunais de Contas, divididos em três níveis: União (TCU), Estados (nas 26 capitais e Distrito Federal), dos Municípios do Estado (Bahia, Goiás e Pará) e Tribunais de Contas do Município (São Paulo e Rio de Janeiro).

O controle externo acontece por meio de diversas ferramentas, como auditorias, inspeções, acompanhamento de execução orçamentária e financeira, análise de relatórios e balanços, entre outros. Além disso, órgãos como o TCU e os TCs atuam de forma independente na fiscalização dos recursos públicos.

O controle externo exercido pelos Tribunais de Contas é de extrema importância para garantir a transparência e o bom uso do dinheiro público. A atuação desses órgãos contribui para evitar desvios e irregularidades na administração pública, além de promover a prestação de contas e a eficiência na gestão dos recursos.

O controle externo pode ser considerado "o controle dos controles" porque fiscaliza as outras formas de controle dentro do Estado, como o controle interno. Ele auxilia o Poder Legislativo na fiscalização, protegendo o patrimônio público, e atua em defesa da sociedade e da democracia.

Referências bibliográficas

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 7 de outubro de 2025.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed., São Paulo: Atlas, 2008.