REBECA COSTA GADELHA DA SILVEIRA[1]

(coautora)

RESUMO: Este artigo analisa a ressignificação do Direito na proteção ambiental frente aos desastres contemporâneos. O objetivo é discutir a construção do Direito dos Desastres e do Estado de Cooperação como ferramentas normativas essenciais para mitigar danos socioambientais. O problema central investiga como a humanidade percebe tais fenômenos e se a realidade brasileira justifica um ramo jurídico específico, desmistificando a suposta "imunidade" do país a catástrofes. A justificativa reside no aumento da interferência humana no meio ambiente e na insuficiência da estrutura jurídica atual para lidar com riscos globais e externalidades transfronteiriças. A metodologia consistiu em pesquisa bibliográfica e análise de dados estatísticos sobre a recorrência de eventos catastróficos no território brasileiro. A hipótese defendida é que o desastre não é meramente natural, mas um fenômeno complexo que exige a adoção da incerteza como vetor hermenêutico e a aplicação dos princípios da prevenção e precaução. Conclui-se pela necessidade de uma visão cosmopolita e transdisciplinar para garantir a sobrevivência humana no Antropoceno.

Palavras-chave: Direito dos Desastres; catástrofes; meio ambiente; princípio da precaução; princípio da prevenção.

INTRODUÇÃO

Há tempos, todo ano, tem-se diversas notícias mundo afora sobre desastres e catástrofes, naturais ou não, que deixam danos incomensuráveis às pessoas atingidas. Mas não só isso, o meio ambiente como um todo é afetado de alguma forma. Inundações, calor extremo, deslizamento de terras, terremotos, incêndios, explosões de maquinário humano, epidemias, pandemias, vazamento de substâncias tóxicas, dentre tantos outros, causam prejuízos que, por vezes, não são possíveis de se determinar. A própria indústria do entretenimento não ignora tais eventos, surgindo mídias que exploram histórias reais ou criam narrativas catastróficas para chamar a atenção dos problemas que existem em nosso mundo contemporâneo.

Nesse cenário, o meio ambiente é a pedra de toque no debate. Sua conservação é aparenta ser do interesse de todos, já que nele está inserida a humanidade. Porém, quando se fala em tomar medidas concretas para a proteção do ecossistema, há sempre uma exagerada parcimônia, no sentido de desacelerar o processo de proteção em busca de um suposto desenvolvimento humano. Uma categoria de medidas concretas a serem tomadas é se antecipar, impedir ou diminuir ao máximo os prejuízos causados pelos desastres, de forma que não só o meio ambiente fique protegido, mas também a própria humanidade.

Faz-se importante então discutir, a nível normativo e jurídico, um dever ser na busca evitar ou diminuir os desastres, isto é, construir e desenvolver um Direito dos Desastres. Este trabalho, portanto, procura trazer considerações sobre este tema, demonstrando a importância deste ramo jurídico, mesmo no Brasil, o qual, pelo senso comum, não teria grandes desastres a serem evitados. Para tanto, a seguir, procura-se responder: a) como a humanidade encara os desastres? b) existe desastres suficientes no Brasil para que haja um debate sore o Direito dos Desastres? c) afinal, o que seria um desastre? d) o que são os princípios da prevenção e precaução? Para responder tais perguntas, foi utilizada principalmente bibliografia sobre o Direito dos Desastres, Direito do Meio Ambiente e dados a respeito de desastres ocorridos no Brasil.

Nota-se a importância deste tipo de discussão pois este ramo do Direito ainda é muito incipiente na realidade jurídica brasileira, sob o falso pretexto de que, no país, há poucos desastres naturais. A seguir, mostra-se que não é verdade. Mesmo que o fosse, desastres ocorridos no Brasil ou no resto do mundo pode causar externalidades e afetar povos ou nações que não estão ligados diretamente com o local da catástrofe. Além disso, com o aumento da ingerência humana no meio ambiente, desastres podem ser cada vez mais frequentes. Muitos vistos como meramente naturais, não o são, podendo ser consequências da atividade humana.

1 MEIO AMBIENTE, DESASTRES E ESTADO DE COOPERAÇÃO

O homem parece não aprender com o passado; ele tende a repetir seus erros no curso da história. Cada modificação, cada mácula, eventos naturais catastróficos, desastres produzidos pela atuação humana ou por ela majorados, a exemplo do acidente nuclear que ocorreu no Japão, em 2011, envolvendo a usina Fukushima Daichi, ou mesmo, voltando para a década de 80 (oitenta), o mundialmente conhecido desastre nuclear de Chernobyl, deixam sua marca, uma consequência que envolve um preço a ser pago, a prazo indeterminado[2].

Quando as escalas, já adotadas[3] e conhecidas, tornar-se-ão obsoletas diante um desastre natural ou de um desastre potencializado pela ação humana de maior magnitude que a já conhecida? O que acontecerá quando um terremoto superar o nível máximo previsto de sua escala e, via de consequência, a humanidade se deparar com um novo e o grande desconhecido que é não ter uma base de cálculo proporcional a mensurar os danos causados por determinado evento?

Qual é o preço e quando este seria cobrado? Talvez, essa indagação não deva ser realizada somente no tempo presente, dada a concepção intergeracional referente ao meio ambiente, mas deve englobar uma peculiaridade típica desses fenômenos: a incerteza e o desconhecimento de qual será o preço. Portanto, quem o desembolsará e quando este será exigido? Hoje, amanhã ou num futuro desconhecido?

Calha destacar que tais eventos não ocorrem por “simples maldade da natureza para com o homem”, como costumeiramente repetido, deixando-se levar pela falácia de ser “obra do divino ou do destino”, deparando-se o homem com a sua própria impotência e torpeza.

Percebe-se, assim, a irresponsabilidade do antropoceno em continuar a ignorar, por desígnios autônomos, a complexa dimensão do que implica a responsabilidade pelo meio ambiente, como também da própria “semântica dos desastres”[4], o que vem agravando cada vez mais o risco e o perigo advindo dessas situações, levando-se, via de consequência, a contextos de incerteza, aumentando-se a sensação de insegurança e falta de controle por parte do homem, além da influenciar significativamente na indeterminabilidade de previsão de soluções ou respostas para determinado evento catastrófico, sendo uma das hipóteses possíveis a irreversibilidade dos danos causados ao antropoceno como ao meio ambiente.

Nesse sentido, a era do risco global[5] já saiu das folhas das doutrinas e teorias, sendo a realidade enfrentada pela Sociedade Contemporânea. Ao se levantar a questão do desastre, torna-se imprescindível discutir sobre a complexidade inerente a estes fenômenos, a qual, embora não seja puramente jurídica, detém sua relevância para a pesquisa jurídica.

Com efeito, torna-se crucial olhar para o meio ambiente, não como objeto de consumo, mas considerando sua natureza irrefreável que tem o poder de se sobrepor ao homem, causando-lhe grandes danos, como ocorreu no Brasil, com as inundações no estado do Rio Grande do Sul durante o início de 2024[6].

Além disso, após a observação dos dados iniciais, percebe-se a emergência de destinar um novo significado à proteção do meio ambiente, implementando-se planos de prevenção e reparação, notadamente quando o homem não detém o controle do que pode ser considerado um desastre nem de suas consequências e externalidades que podem atingir a sociedade a nível planetário.

Um desastre ou uma catástrofe traz consequências não somente de efeitos ambientais, mas afetam de forma sensível pontos de suporte da estruturação da sociedade, no sentido de se repensar a arquitetura do pensamento político e social, idealizando-se a incerteza como princípio hermenêutico[7] a ser adotado dentro de um ramo jurídico destinado especificamente para a regulação desses eventos.

Diante desse contexto, parte-se, de forma geral, da proposta do que se chama “o alvorecer do Estado de Cooperação”, tendo-se como premissa uma visão cosmopolita de um mundo em constante trânsito dialético, principalmente, quando as “fronteiras geográficas” passam a ser consideradas como premissa ultrapassada, havendo, cada vez mais, provas de que o mundo, de fato, é um só[8] para todos os seus 08 (oito) bilhões de habitantes[9], que existem, na verdade, como uma “única natureza humana universal”.

2 DESASTRES NO BRASIL

Tais inconformismos foram moldando diversos questionamentos acerca da atuação do antropoceno em face de um meio ambiente equilibrado para todos os componentes de todas as nações do mundo. Nesta sequência, a ressignificação do papel do Direito na proteção do meio ambiente, abordando-se os desastres e a escassa estruturação de um sistema jurídico de enfrentamento destes, além de se debruçar sobre a ausência de maiores reflexões sobre a solidariedade global nesses cenários, torna-se imperativa para a transformação jurídica ambiental brasileira.

Observa-se que o território brasileiro não está associado a grandes desastres (como os vivenciados na América do Norte com as temporadas dos tornados e furacões, na Europa, com a erupção dos vulcões ou, mesmo, no Japão, onde se presencia grandes terremotos e tsunamis[10]) o que não significa que o Brasil esteja imune a eventos aptos a produzir externalidades negativas.

De fato, como afirmam Délton de Carvalho e Fernanda Damacena[11], por se acreditar na escassa probabilidade de o Brasil experimentar tais fenômenos, não foram fomentados estudos voltados para essas áreas de conhecimento, com a formação de pesquisadores e acadêmicos direcionados para as peculiaridades do território brasileiro, onde é comum a ocorrência de outros tipos de desastres, diferentes dos comumente considerados como tal, mas que detém o poder de pôr em xeque a estrutura funcional do sistema, em razão de fatores exógenos ao próprio desastre.

Pesquisas estatísticas constatam realidade diversa, na medida em que a suposta imunidade catastrófica parece desvanecer diante dos crescentes números de desastres no território brasileiro. Nessa linha, Carvalho e Damacena sintetizam a evolução destes fenômenos, com base nos dados extraídos do portal online de informações sobre desastres, nos anos de 1980 a 2010, apontando que:

 [...] Entre os anos de 1980-2010 o Brasil contabilizou os seguintes números: 146 desastres, com 4.948 pessoas mortas (estimativa de 160 mortes por ano), 47.984.677 pessoas afetadas (média de afetados/ano – 1.547.893) e um prejuízo econômico de 9.226.170 dólares. Esses dados classificam o país em um ranking internacional negativo em termo de exposição humana e ecossistêmica a riscos, posicionando-o em: 8º lugar (entre 184 países) no que tange à exposição a secas; em 13º (entre 162 países) quando o risco é inundação; 14º (de 162 países) quando a causa é deslizamento de terras e 36º (de 89) quando o risco envolve ciclone [...][12]

Conforme destaca Rindebro, têm aumentado no território brasileiro as inundações, chuvas fortes e avalanches, fazendo-se necessário repensar a racionalidade do sistema de proteção e seguridade privada e social,[13] a fim de compreender suas delimitações epistemológicas, a investigação do que seria um desastre ou uma catástrofe e quais as principais classificações destes, além da  criação de um ramo jurídico que possa lidar com (ainda que com uma racionalidade mínima lastreada nos pressupostos do princípio da precaução) as causas e consequências destes.

Nesse sentido, um dos maiores desafios da atualidade é racionalizar a incerteza que permeia os desastres e, por conseguinte, ressignificar o papel do Direito, destinando-se campo jurídico específico para a regulamentação de políticas de enfrentamento desses fenômenos.  

Nessa linha, adota-se o viés de Direito dos Desastres proposto por Carvalho e Damacena, atentando-se para investigações acerca da implementação de um sistema hermenêutico que possa considerar a incerteza destes fenômenos como vetor interpretativo a embasar políticas cosmopolitas, direcionadas para a cooperação entre Estados estrangeiros, em conformidade com a atual conjectura do Direito Ambiental.

3 CONCEITO ANALÍTICO DE DESASTRE

Quando o panorama brasileiro vem mostrando bruscas mudanças ambientais, a amparar estudos sobre Direito dos Desastres em solo brasileiro, faz-se necessária a compreensão dos desastres e considerar aqueles de grandes proporções, posto ser um problema que envolve maior complexidade do que o anterior paradigma de simples “vingança da natureza pelos deuses” contra o antropoceno.

Ressalta-se que as expressões desastres e catástrofes serão utilizados, no presente artigo, como termos sinônimos, ambos remetendo a eventos calamitosos, cujos efeitos resultam danos de difícil ou incerta reparação não somente aos ecossistemas naturais, mas à estrutura social como um todo, restando por fragilizar a própria diferenciação funcional dos sistemas.

Partindo-se da concepção de que o Brasil é um país jovem no enfrentamento dos desastres, cabe, primeiramente, delinear o que poderia ser considerado como um desastre ou uma catástrofe. Nesse sentido, Farber[14] aponta 03 (três) elementos para definir certo fenômeno como um desastre: a) o fator surpresa (“sudden”); b) a importância (“significant”) e c) o aspecto natural (“natural”).

Portanto, um desastre para ser considerado como tal, na visão tradicional do autor, deve ser repentino, de origem natural ou exclusivamente da natureza e, por fim, detenha relevância suficiente, a qual seria calculada pela soma dos fatores do dano, sua extensão e a dimensão de suas consequências.

Não obstante a definição de Farber seja considerada um dos pontos de partida para viabilizar a cognição mínima desses fenômenos, esta encontra críticas sólidas nos 03 (três) elementos de definição acima citados. Nesta linha, o próprio autor reconhece que, na prática, este termo é maleável, tecendo críticas aos elementos tradicionais que permeiam esses eventos.

Em suma: o fator surpresa pode ser contestado na medida em que o efeito cascata/dominó traz o desequilíbrio dos ecossistemas pelo mau gerenciamento dos recursos, principalmente pela atuação ou omissão humana, a qual possui o condão de tornar o supostamente previsível em imprevisível.

O critério da relevância ou da importância detém alto grau de subjetividade, a depender da interpretação dada ao evento, não devendo ser desconsideradas externalidades específicas que têm o condão de influenciar sensivelmente no grau de importância dada ao fenômeno.

Quanto ao terceiro fator, Smith[15] aponta que não existe “no such thing as natural disaster”.[16] O autor delimita que não se trata de algo essencialmente “natural”, mas pode ocorrer de este servir como uma camuflagem ideológica para satisfazer os interesses de determinadas dimensões sociais em detrimento de outras.[17]

O que se pretende delimitar, nesse contexto, é que o desastre não é necessariamente de origem natural, mas pode surgir de uma ação humana ou mesmo de um mau funcionamento tecnológico ou da disputa de interesses.

Dessa forma, as causas supostamente naturais que permeiam a ocorrência de um desastre podem ser correlacionadas intrinsecamente com os diversos interesses que envolvem a estrutura social, política e econômica do sistema, de tal forma que o mesmo evento desastroso pode ser considerado ou não como um desastre a depender da localidade e da vulnerabilidade social deste.

Nessa linha, o fato de um desastre ter origem natural não é o único fator para o dimensionamento das suas proporções, podendo o risco social, a vulnerabilidade de determinada comunidade e fatores externos como o preparo dos sistemas para aqueles eventos acabar por redimensionar negativamente seus efeitos, de tal forma que o fator natural não seria um elemento determinante para delimitar se tal fenômeno pode ou não ser caracterizado como um desastre.

Tendo em vista a possibilidade de influências externas, outras classificações devem ser consideradas.

Carvalho e Damacena destacam a seguinte:[18] desastres naturais ou natural disasters[19] e desastres antropogênicos ou manmade disasters[20]. Os primeiros decorrem dos sistemas naturais, distanciando-se do contexto social, estando normalmente vinculados aos sistemas geológico e meteorológico; já os antropogênicos ou desastres produzidos pelo homem são aqueles que decorrem da atuação humana, podendo ser classificados, ainda, em tecnológicos e sociopolíticos.

Portanto, tais fenômenos fazem parte de uma rede complexa de "[...] incerteza, transdisciplinaridade e questionamento acerca dos parâmetros tradicionais da racionalidade"[21], englobando fatores externos e subjetivos aos processos naturais ou mesmo envolvendo a atuação humana de forma direta.

Por sua vez, a estruturação do Estado de Cooperação adviria do estado de risco ecológico[22] inerente à Sociedade Contemporânea, no qual se tem a fragilização e a ameaça da existência dos recursos a nível planetário, haja vista que a crise ambiental não se restringiria somente a comunidade por ela afetada, como também poderia vir a atingir vários pontos do planeta.

Com efeito, cenários de desastres de grandes proporções devem ser dimensionados considerando-se as proporções das externalidades por ele produzidas, a interconexão dos ecossistemas e a fragilização paulatina das fronteiras, de tal forma que seria necessária a investigação de que modo seu impacto seria sentido em outros países.

Não mais subsiste o pensamento cartesiano de que um dano teria seus efeitos ou consequências limitados ao local do ocorrido.[23] O cenário de um desastre é permeado por uma estrutura complexa de causas e efeitos que podem englobar não somente uma nação, mas espalhar-se pelo globo, no sentido de que a humanidade como um todo pagaria pelo preço do precário desenvolvimento dos problemas contemporâneos e da má utilização dos recursos à disposição, minando, por conseguinte, o equilíbrio do meio ambiente e a própria existência da vida humana na Terra.

Importa ressaltar que esses dados são, por muitas vezes, abafados diante dos interesses do Estado e do setor privado, no que poderia se caracterizar como lobby para o supercapitalismo[24], expondo-se, cada vez mais ao risco ecológico propriamente dito e, portanto, minando a continuidade e permanência da vida humana no planeta, passando-se a falsa percepção de que tudo estaria sob controle,[25] quando, na verdade, não há certeza isenta de dúvidas de que se estaria na iminência de uma distopia ambiental.

4 PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E DA PRECAUÇÃO

Na sequência, pressupondo-se uma base principiológica inicial a lastrear o sistema jurídico aplicável ao Estado de Cooperação, este envolveria, inicialmente, o gerenciamento administrativo e jurisdicional dos riscos[26], sendo possível se utilizar dos princípios do Estado de Direito Ambiental, concretizados por meio da promulgação da Constituição (Ecológica) de 1988, como o princípio da prevenção, o princípio da precaução[27] e o princípio da informação.

O princípio da prevenção pressupõe que, diante de danos já conhecidos ao meio ambiente decorrente de determinada conduta lesiva, seja comissiva ou omissiva, deve-se atuar antecipadamente, evitando-se a própria ocorrência do dano previsto. Tal princípio é aplicado “[...] visando constatar e eliminar possíveis danos ambientais, devendo estes ser verificados e eliminados antes de serem concretizados”[28].

O foco deste princípio consiste na adoção de programas preventivos em detrimento de políticas repressivas[29], ao passo que, no que diz respeito aos desastres, constitui ponto de destaque, uma vez que a antecipação dos danos futuros[30] é um dos objetivos principais do Direito dos Desastres[31], uma vez que estar preparado ou possuir um programa ou políticas de ações contra os desastres é o diferencial para delimitar sua extensão como um desastre de grande, médio ou de pequeno porte.

O princípio de precaução, por sua vez, tem como objeto danos ao meio ambiente que são ainda desconhecidos e imprevisíveis, devendo, assim, o intérprete atuar levando em consideração uma margem de incerteza que permeia aquela conduta ou atividade potencialmente danosa.

Isto é, a criatividade humana ou mesmo a própria força da natureza poderá, eventualmente, ocasionar danos que fogem à racionalidade, ao olhar cognitivo antrópico e à tecnologia disponível, gerando consequências, cujas extensões não são passíveis de serem mensuradas no momento presente, dificultando o planejamento de uma logística numérica detalhada.

As consequências de um desastre, nesse contexto, se tornariam meramente especulativas. Não obstante se tenha certa obscuridade procedimental diante de tais eventos, não se pode negligenciar a necessidade de se investigar as suas probabilidades. Trabalhar com o fator “e se” é essencial e fundamental na política de precaução contra os desastres.

CONCLUSÃO

O alvorecer do Estado de Cooperação para o enfrentamento de desastres ambientais encontra suas premissas justamente na compreensão de que tal fenômeno envolve a interconexão dos sistemas e das nações, criando-se uma rede complexa de ação e reação. Os postulados da incerteza, da gestão compartilhada de riscos[32], do equacionamento das decisões tomadas, dos planejamentos de prevenção e reparação são pontos sensíveis para a ressignificação do papel do Direito na proteção ambiental.

Com efeito, utilizando-se como base a obra de Carvalho e Damacena, citado sistema jurídico contará com conceitos adotados pelo Direito Ambiental contemporâneo, no sentido de reconhecer a incerteza como vetor hermenêutico aplicado em cenários de desastres, objetivando-se alcançar visão dialógica a permitir a transdisciplinaridade necessária para a adequação do Direito como se conhece, reconstruindo e adaptando os métodos interpretativos, ressignificando-se, por fim, o papel do Direito para a proteção do meio ambiente.

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