ANTÔNIO AUGUSTO SOUZA DIAS JÚNIOR[1]

(coautor)

RESUMO: Política Nacional do Meio Ambiente. A influência das normas ambientais sobre a legislação urbanística. Necessidade de interpretação sistemática.

1. INTRODUÇÃO

O meio ambiente é expressão polissêmica. No direito brasileiro, é possível encontrar uma definição legal do meio ambiente na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que o define como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (Lei 6.938/1981, art. 3º, I).

Vale notar que esse conceito refere-se apenas ao meio ambiente natural, que se identifica como uma concepção restritiva que exclui os elementos humanos e sociais[2]. Uma concepção ampla inclui no conceito de meio ambiente aquele criado pelo ser humano em âmbito cultural, econômico e social[3].

Meio ambiente, portanto, não seria apenas a natureza em estado bruto a ser preservada, mas também os espaços modificados e criados pelo homem, sendo o melhor exemplo desses espaços as cidades. Ao se ampliar a noção de meio ambiente para abranger também o espaço urbano, a responsabilidade ambiental ganha uma extensão maior, atraindo ainda os princípios protetores do direito ambiental para a atuação do Poder Público e dos particulares no que tange ao território municipal.

Essa acepção mais ampla é acolhida na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que inclui no conceito de meio ambiente as noções de meio ambiente natural, cultural, artificial e laboral (ADI 3540 MC, j. 01.09.2005)[4].  O direito ambiental, a seu turno, refere-se ao instrumental jurídico que serve de regulamentação da atividade humana com impactos ambientais[5].

Interessa ao presente estudo a concepção ampla do meio ambiente, mais especificamente o chamado meio ambiente artificial, no qual se insere o espaço urbano. Partindo da premissa que a regulamentação jurídica do meio ambiente ocorre em diversos ramos do direito, o foco deste trabalho consiste na inserção de normas protetivas do meio ambiente na legislação urbanística. A identificação e o estudo dessas normas permite a compreensão de quais aspectos do meio ambiente artificial urbano são juridicamente relevantes no direito brasileiro, o que possibilita ainda o conhecimento de eventuais lacunas legislativas a serem ocupadas futuramente.

2. O ESPAÇO URBANO E A PROTEÇÃO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO, NO CÓDIGO CIVIL E NO ESTATUTO DA CIDADE

O meio ambiente urbano, também chamado de meio ambiente construído (Lei 10.257/2001, art. 2º, inciso XII), é considerado uma dimensão do meio ambiente humano ou social, uma vez que o cenário urbano é resultado da construção humana. A doutrina exclui do meio ambiente urbano as áreas naturais preservadas dentro do espaço urbano como parques e florestas, e os rios que eventualmente têm o seu curso circundado pela cidade, sendo o meio ambiente urbano integrado pelos prédios, ruas, equipamentos públicos, pontes, projetos arquitetônicos e outros elementos artificiais que são criados ou construídos pela intervenção humana[6].

Assim, esse meio ambiente urbano é objeto de proteção ambiental por diversas normas, estando as normas mais gerais acerca dessa preservação na Constituição, no Código Civil, e, de modo mais detalhado no Estatudo da Cidade. Outras legislações, estudadas no tópico seguinte, reforçam essa regulamentação da proteção ambiental urbana.

O direito brasileiro dispensa uma preocupação específica quanto ao meio ambiente artificial, o que é facilmente justificável. A concentração de pessoas numa mesma cidade ou na mesma região metropolitana favorece a ocorrência de danos ecológicos, como se vê nos índices de poluição atmosférica e geração de resíduos sólidos, sem falar nos problemas socioambientais de saneamento básico precário[7].

O art. 182 da Constituição Federal, apesar de não fazer referência expressa ao meio ambiente, menciona que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Como se sabe, um dos aspectos da função social (nesse caso, da cidade) é o respeito ao meio ambiente, patrimônio comum de todos. Se o bem-estar coletivo nas cidades decorre da função social, natural que esta não possa ser concebida sem o cuidado com o meio ambiente[8].

Já o § 2º do mesmo art. 182 da Constituição dispõe que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, reafirmando a concepção de que o espaço urbano é um ambiente compartilhado.

Há ainda proposta de emenda à Constituição (PEC 13/2019, a PEC do IPTU Verde) que propõe a diferenciação de alíquotas de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para incentivar a preservação do meio ambiente e a sustentabilidade[9]. De acordo com essa proposta, os contribuintes de IPTU poderiam ser beneficiados com alíquotas diferenciadas de acordo com o reaproveitamento de águas fluviais, o reuso de água servida, o grau de permeabilização do solo e a utilização de energia renovável no imóvel. Além disso, a proposta de emenda à Constituição prevê imunidade de IPTU sobre parcela do imóvel em que houver vegetação nativa.

O Código Civil, por sua vez, traz em seu § 1º do art. 1.228 norma que exige a preservação do meio ambiente no exercício do direito de propriedade, inclusive no que diz respeito à propriedade urbana:

O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

Percebe-se da norma acima que a função social está intrisecamente conectada com a proteção ambiental[10], pois a exploração da propriedade não atenderá a função social quando, a despeito de trazer benefícios econômicos para uma comunidade, degradar o terreno, poluir rios e o ar atmosférico. Nesse sentido, a função social impõe não apenas restrições e abstenções, mas também comportamentos comissivos no exercício do direito de propriedade[11]. Essa compreensão da função social da propriedade urbana amolda-se à proteção do meio ambiente, pois a defesa do meio ambiente não tem a finalidade apenas de negar a interferência humana em espaços naturais. Como ensina Eros Grau, a defesa do meio ambiente conforma a ordem econômica, sendo, além de objetivo, instrumento necessário a assegurar a todos existência digna[12].

É no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) que a interferência de normas ambientais no espaço urbano se mostra mais explícita. Logo em tom inaugural, art. 1º, § 1º do Estatuto da Cidade enuncia a centralidade da preocupação com o meio ambiente na legislação urbanística, ao dispor que o Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Tal dispositivo impõe uma verdadeira tutela jurídica do meio ambiente artificial[13].

A preocupação com o equilíbrio ambiental das cidades não poderia ser mais urgente, sendo acertada a previsão legislativa a respeito.

Os desastres naturais ocorridos em ambiente urbano são cada vez mais frequentes, exigindo cada vez mais planejamento da administração pública no ordenamento territorial urbano. Eventos como enchentes que causam destruição de residências, em especial as populares, e deslizamentos em locais claramente impróprios para construção de moradias refletem uma urbanização desordenada com consequências graves para vidas humanas. Não por outra razão, a Lei 12.608/2012 introduziu disposições na Lei 10.267/2001 para tornar obrigatório o plano diretor para cidades incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (art. 41, VI da Lei 10.257/2001).

Quando a legislação busca regular o uso da propriedade urbana em prol do equilíbrio ambiental, portanto, não está se referindo apenas à regulamentação da utilização particular de cada proprietário, mas também à própria concepção de onde devem estar localizadas as propriedades urbanas, os equipamentos públicos urbanos a serem criados de forma a mitigar os desastres naturais nas cidades e as políticas públicas de coleta e tratamento do lixo. A responsabilidade ambiental, inclusive no espaço urbano, é compartilhada entre Estado e particulares. A própria expressão “equilíbrio ambiental”, utilizada pela legislação, demonstra a necessidade de atuação em sintonia dos atores públicos e privados.

O art. 2º, I da Lei 10.257/2001, por sua vez, dispõe que a garantia do direito a cidades sustentáveis significa o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. A vocação ambiental da norma não poderia soar mais alto, uma vez que o pensamento voltado às futuras gerações é tipicamente ambientalista, com o princípio da responsabilidade intergeracional[14] previsto expressamente no art. 225 da Constituição. Se este dispositivo impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado e preservá-lo para as futuras gerações, é natural que o direito a cidades sustentáveis também deva ser compartilhada com os descendentes dos que hoje ocupam o espaço urbano.

O mesmo art. 2º da Lei 10.257/2001 elenca ainda diversas diretrizes gerais da política urbana que evidenciam a responsabilidade ambiental na política urbana: planejamento do desenvolvimento das cidades, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (inciso IV); ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental  e a exposição da população a riscos de desastres (inciso VI, ‘g’ e ‘h’); adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental (inciso VIII); proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído (inciso XII); e estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais (inciso XVII).

Cabe ainda destacar, no que tange à Lei 10.257/2001, o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV)[15], que representa uma construção aprimorada e específica do estudo prévio de impacto ambiental, sendo aquele aplicado para empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana (art. 36 da Lei 10.257/2001).

Dispõe a Lei 10.257/2001 que o estudo prévio de impacto de vizinhança será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades (art. 37). Dentre as questões a serem analisadas nesse estudo estão uso e ocupação do solo, ventilação e iluminação e paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. A elaboração do estudo prévio de impacto de vizinhança não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (art. 38).

Assim, é possível perceber que desde a Constituição, passando pelo Código Civil e pela Lei 10.257/2001, há uma preocupação com o meio ambiente urbano, de forma que não só as atividades econômicas devem ser sustentáveis, mas as próprias cidades devem ser construídas e mantidas de forma a se observar a necessidade de sustentabilidade ambiental.

3. O ESPAÇO URBANO E A PROTEÇÃO AMBIENTAL NO ESTATUTO DA METRÓPOLE, NO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO E NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

A Constituição Federal, no art. 25, § 3º, dispõe que os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

O Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015) trata do espaço urbano das regiões metropolitanas[16] e das aglomerações urbanas, representando, portanto, um diploma legislativo dentro do campo do espaço urbano e do meio ambiente artificial. Segundo a lei em questão, aglomeração urbana é a “unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas” (art. 2º, I). Já metrópole é o “espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE” (art. 2º, V).

Conforme o art. 1º da Lei 13.089/2015, seu objeto consiste em estabelecer diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano[17].

De fato, se uma cidade de forma isolada já demanda cuidados com a preservação ambiental, com mais razão a preocupação permanece quando se está diante de um mosaico de espaços urbanos que compartilham equipamentos públicos e recursos diversos, de forma integrada. Nesse sentido, o Estatuto da Metrópole prescreve a observância das normas gerais de direito urbanístico estabelecidas na Lei 10.257/2001, normas estas que incluem a devida proteção ambiental ao espaço urbano.

Dentre as normas específicas do Estatuto da Metrópole que evidenciam a proteção do meio ambiente urbano, encontra-se o princípio da busca do desenvolvimento sustentável na governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas (Lei 13.089/2015, art. 6º, VII). Esse dispositivo não é uma mera repetição da sustentabilidade, mas uma obrigatoriedade à unificação de planejamento e ações para os que integram uma região metropolitana ou aglomeração urbana. A governança interfederativa significa compartilhamento de responsabilidade (inclusive ambiental) com os outros municípios da federação, o que significa um aumento de responsabilidade dos municípios envolvidos[18]. Estes possuem, além da responsabilidade atinentes ao seu território exclusivo, obrigações relativas ao desenvolvimento urbano da região metropolitana ou aglomeração urbana.

O Estatuto da Metrópole dispõe ainda que a governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas observará, dentre as diretrizes específicas, compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana, na forma da lei e dos acordos firmados no âmbito da estrutura de governança interfederativa.

Adicione-se ao plano diretor dos municípios a necessidade de as regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas contarem com plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei estadual (art. 10 da Lei 13.089/2015). Esse plano de desenvolvimento urbano integrado deve contemplar, dentre os requisitos mínimos, as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação no solo urbano e a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem Lei 13.089/2015, art. 12, § 1º, III e V.

A Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/79) igualmente possui normas destinadas à proteção do meio ambiente. Não poderia deixar de ser assim, tendo em vista que a infra-estrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação (art. 2º, § 5º da Lei 6.766/79). Há portanto uma apropriação de espaços que anteriormente possuíam pouca interferência humana, e agora passam a constituir uma estrutura urbana, integrada ao meio ambiente artificial.

De acordo com o art. 3º da Lei 6.766/79, somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. O parágrafo único do dispositivo em questão traz vedações ao parcelamento do solo, todas relacionadas ao meio ambiente:

Lei 6.766, art, 3º, parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:

I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;

Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;

III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;

IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;

V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.

Percebe-se da norma acima que o parcelamento do solo urbano não pode ser realizado em terrenos cujas condições naturais causem risco de inundações, à saúde pública ou de deslizamento.

Por fim, cumpre tecer breves comentários a repeito da regularização fundiária urbana, tratada na Lei 13.465/2017. Conforme o art. 9º desta lei, a Regularização Fundiária Urbana (Reurb) abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

A Lei 13.465/2017, em seu art. 11, § 3º, permite a regularização fundiária relativa a área de unidade de conservação de uso sustentável que, nos termos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 , admita regularização, será exigida também a anuência do órgão gestor da unidade, desde que estudo técnico comprove que essas intervenções de regularização fundiária implicam a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior. Trata-se de um avanço legislativo, pois a lei anterior, embora permitisse a regularização fundiária, não apresentava parâmetros mínimos para sua efetivação[19].

O art. 12 da mesma lei, por sua vez, traz a necessidade de uma avaliação ambiental para a aprovação urbanística do projeto de regularização fundiária.

Percebe-se, portanto, que também a regularização fundiária urbana possui condicionantes cruciais relativas ao meio ambiente, tendo em vista a interligação entre o direito ambiental e o direito urbanístico, que reflete, por sua vez, a conexão entre o meio ambiente natural e o espaço urbano.

4. CONCLUSÃO

O presente estudo buscou identificar a relevância das normas ambientais inseridas na legislação urbanísitca, inclusive no texto constitucional e na codificação civil que a suporta.

Essa constatação ganha importância quando se reconhece a possibilidade de aplicação e interpretação de princípios do direito ambiental na legislação urbanística. Com efeito, ao se configurar o espaço urbano como um meio ambiente artificial, conclui-se que as cidades também são bens públicos ambientais de titularidade difusa, cuja responsabilidade de preservação é devida em razão da titularidade das gerações futuras - a responsabilidade intergeracional assume protagonismo no cuidado com os equipamentos públicos urbanos.

A influência das normas ambientais sobre a legislação urbanística, portanto, evidencia o caráter protetivo, cria condicionantes e limites à utilização e amplia as responsabilidades daqueles que porventura venham a causar danos ao meio ambiente urbano.

Por fim, a compreensão das normas ambientais referentes às cidades só pode se dar a partir de um estudo sistemático, analisando as diversas legislações dos mais diversos âmbitos que tratam da matéria.

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