RESUMO: O objetivo do presente artigo é refletir sobre a influência das decisões proferidas pela Suprema Corte brasileira no julgamento da ADPF 635, comumente chamada de ADPF das favelas, e os consequentes reflexos jurídicos, sociais e de segurança pública à população vulnerável que reside nas comunidades fluminenses. O tema retomou destaque a partir da operação policial realizada em 28/10/2025 no Complexo do Alemão e da Penha, a qual objetivou cumprir 100 mandados de prisão expedidos pelo judiciário fluminense e que culminou no cumprimento de apenas 20 mandados e na morte de 122 pessoas, tornando-se a operação policial de maior letalidade já realizada no Rio de Janeiro. Analisam-se as medidas adotadas pelo Supremo Tribunal Federal em decorrência dos reflexos dessa operação e sua implicação no combate ao crime organizado, quer na imposição de medidas de controle e fiscalização aos órgãos de segurança pública, quer na posterior prisão do presidente da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro – ALERJ, determinada a partir de Petição (PET) 14.969 originária dos autos da ADPF 635. Examinam-se as medidas judiciais requeridas no curso da ADPF 635 e as efetivamente determinadas pelo STF, a instrução processual com a participação de organizações da sociedade civil e movimentos sociais e, finalmente, a sentença proferida nos respectivos autos e a consequência no combate ao crime organizado.

Palavras-chave: STF, ADPF 635, segurança pública, política social, processos complexos.

ABSTRACT: The objective of the present article is to reflect on the influence of the decisions made by the Brazilian Supreme Court in the judgment of ADPF 635, commonly called the "ADPF das favelas", and the consequent legal, social, and public security repercussions for the vulnerable population residing in the communities of Rio de Janeiro state. The theme regained prominence after the police operation carried out on 28/10/2025 in the Complexo do Alemão and Penha, which aimed to fulfill 100 arrest warrants issued by the Rio de Janeiro judiciary and which culminated in the fulfillment of only 20 warrants and the death of 122 people, becoming the deadliest police operation ever carried out in Rio de Janeiro. The measures adopted by the Supreme Federal Court due to the repercussions of this operation in the fight against organized crime are analyzed, both in the imposition of control and inspection measures on public security agencies, and in the subsequent arrest of the president of the Legislative Assembly of Rio de Janeiro – ALERJ, determined from Petition (PET) 14.969 originating from the records of ADPF 635. The judicial measures requested during the course of ADPF 635 and those effectively determined by the STF, the procedural instruction with the participation of civil society organizations and social movements, and finally, the sentence issued in the respective records and the consequence in the fight against organized crime are examined.

Keywords: STF, ADPF 635, public security, social policy, structural litigatyion.

1.INTRODUÇÃO

A ADPF 635 foi proposta pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, em 21/11/2019, e objetivou questionar a política de segurança do Governo do Estado do Rio de Janeiro e reduzir a violência policial adotada pelas suas forças de segurança pública, buscando frear a letalidade das ações e operações policiais nas favelas fluminenses e salvaguardar os direitos fundamentais das populações que ali residem.

Nos exatos termos da sua petição inicial, a ADPF possuía a finalidade de que fossem reconhecidas e sanadas as graves lesões a preceitos fundamentais da Constituição Federal praticadas pelo Estado do Rio de Janeiro na elaboração e implementação de sua política de segurança pública, considerando principalmente a excessiva e crescente letalidade em decorrência da atuação policial.

A ausência de uma política eficaz de redução da violência policial pelas forças de segurança pública fluminense compromete direitos fundamentais, tais como a vida, a dignidade da pessoa humana, a segurança e a inviolabilidade do domicílio. Buscava-se, assim, fosse declarado um estado de coisas inconstitucional, caracterizado por uma grave, generalizada e sistêmica violação de direitos fundamentais, resultante da omissão e incapacidade estrutural do Estado, cujo teoria decorre do modelo americano das chamadas ações estruturais e foi desenvolvida e mais bem aprimorada pela Corte Constitucional colombiana. Através desse reconhecimento, busca-se permitir ao Poder Judiciário impor ao Executivo a adoção de políticas públicas que visem à implementação de medidas voltadas à proteção da população mais vulnerável, entendendo-se nesse contexto aquela residente nas favelas, em especial a população pobre e negra.

Diferentemente do que ocorrera na ADPF 347 (sistema prisional), o STF não reconheceu, na análise da ADPF 635, o pleiteado estado de coisas inconstitucional, porém, ao final, determinou o estudo, a criação e apresentação pelo Estado do Rio de Janeiro, de um plano visando à redução da letalidade policial e ao controle de violações de direitos humanos pelas forças de segurança fluminenses, que contivesse medidas objetivas, cronogramas definidos e recursos específicos, o chamado Plano de Redução da Letalidade Policial.

O presente artigo utiliza-se de uma abordagem descritiva e qualitativa, através do estudo detalhado de toda instrução processual da ADPF 635, analisando as decisões dela decorrentes e seus recursos, a realização de audiências públicas com atuação de organizações da sociedade civil e movimentos sociais, bem como consequências das decisões no campo jurídico, social e na própria atuação do Poder Executivo fluminense no campo da segurança pública. Igualmente, analisa de forma empírica o efeito das medidas impostas pela ADPF 635 nos índices de letalidade policial fluminense, em comparação a períodos anteriores, a outros estados da federação e sobre a população favelada fluminense.

2.PROCESSO ESTRUTURAL

Após o fim da Segunda Guerra Mundial, as novas constituições incorporaram direitos fundamentais como normas autoaplicáveis, que passaram a ocupar a base do ordenamento jurídico do Estado Democrático de Direito, bem como fortaleceram a jurisdição constitucional para assegurar sua supremacia. Para a garantia dos direitos fundamentais depende-se, em grande parte, da implementação de políticas públicas, as quais devem ser formuladas e concretizadas pelos Poderes Legislativo e Executivo. Não obstante, haverá situações em que essas políticas públicas se demonstrarão absolutamente ineficazes, ou mesmo inexistentes, de modo que um número expressivo de pessoas experimentará graves violações de direitos fundamentais em face de falhas estruturais do Estado.

Diante desse cenário de distanciamento entre previsão normativa e concretização constitucional, surge a necessidade de intervenção da Corte Constitucional, a fim de que, sempre que provocada, venha a dialogar com os demais órgãos do Estado para adotar as medidas necessárias a corrigir tais situações de violação dos direitos fundamentais.

O modelo de ação estrutural decorre da utilização do modelo norte-americano de reforma estrutural, concebido pela Suprema Corte dos Estados Unidos para o enfrentamento de casos emblemáticos nas décadas de 1950 e 1960: eliminação da segregação racial nas escolas, proteção dos abusos cometidos pela polícia, implementação de tratamento humano nos presídios e hospícios, dentre outros.

Os valores presentes na Constituição norte-americana (a liberdade, a igualdade, o devido processo legal, a liberdade de expressão, de religião, o direito à propriedade, o cumprimento integral das obrigações contratuais, a segurança do indivíduo, a proibição de formas cruéis e incomuns de punição), assim como os da Constituição brasileira, dão margem a interpretações diferentes e por vezes conflitantes, havendo necessidade de dar-lhes um significado específico, definindo seus respectivos conteúdos operacionais, a fim de possibilitar a definição das prioridades a serem consideradas em caso de conflito.

Conforme acentua Fiss (2004), na sociedade moderna todos os atores institucionais têm um papel fundamental, que determina a qualidade da existência social; inclusive as Cortes constitucionais e a reforma estrutural têm como base a noção de que a qualidade de nossa vida social é afetada de forma significativa pela atuação e pelo embate de diferentes atores institucionais, aí compreendidos, além dos indivíduos, os poderes legislativos e executivo.

O processo judicial de caráter estrutural é aquele no qual o juiz, enfrentando a burocracia estatal no que tange aos valores de âmbito constitucional, incumbe-se de reestruturar as organizações para eliminar a ameaça imposta a tais valores pelos arranjos institucionais burocráticos do Estado (FISS, 2004).

3.ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL

Ao propor a ADPF 635, o autor – PSB buscava o reconhecimento e a declaração do estado de coisas inconstitucional, a exemplo do ocorrido quando do julgamento da ADPF 347, expressão cuja origem, conforme visto acima, advém das ações estruturais que tramitaram nos Estados Unidos da América e que foram desenvolvidas pela Corte colombiana.

A declaração do estado de coisas inconstitucional tinha como fundamento a ineficiência do Estado do Rio de Janeiro na atuação do tema da segurança pública e no combate ao crime organizado e em sua grave letalidade, ferindo direitos fundamentais da população residente nas favelas.

A sentença que reconhece a existência de um estado de coisas contrário à Constituição legitima o tribunal constitucional a conduzir o diálogo entre os diversos órgãos integrantes dos três Poderes do Estado, objetivando a produção de remédios estruturais para situações configuradoras de graves violações de direitos fundamentais que atinjam um número expressivo de pessoas e que tenham como causa problemas estruturais, cuja solução reclame a atuação coordenada de todos os responsáveis pela elaboração, execução e financiamento das políticas públicas correlatas.

O estado de coisas inconstitucional havia sido anteriormente reconhecido pelo STF quando do julgamento da ADPF 347, cujo requerimento naquela ação se deu fundamentado no modelo da Corte Constitucional da Colômbia (STF, ADPF347):

18. A Corte Constitucional da Colômbia – certamente um dos tribunais constitucionais com atuação mais destacada na defesa dos direitos humanos em todo o mundo – vem desenvolvendo uma fecunda técnica decisória, voltada ao enfrentamento de violações graves e sistemáticas da Constituição, decorrentes de falhas estruturais em políticas públicas que envolvam um grande número de pessoas, e cuja superação demande providências variadas de diversas autoridades e poderes estatais. Trata-se do reconhecimento do estado de coisas inconstitucional.

19. Esta técnica, que não está expressamente prevista na Constituição ou em qualquer outro instrumento normativo, permite à Corte Constitucional impor aos poderes do Estado a adoção de medidas tendentes à superação de violações graves e massivas de direitos fundamentais, e supervisionar, em seguida, a sua efetiva implementação. Considerando que o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional confere ao Tribunal uma ampla latitude de poderes, tem-se entendido que a técnica só deve ser manejada em hipóteses excepcionais, em que, além da séria e generalizada afronta aos direitos humanos, haja também a constatação de que a intervenção da Corte é essencial para a solução do gravíssimo quadro enfrentado. São casos em que se identifica um “bloqueio institucional” para a garantia dos direitos, o que leva a Corte a assumir um papel atípico, sob a perspectiva do princípio da separação de poderes, que envolve uma intervenção mais ampla sobre o campo das políticas públicas.

A sentença que declara o estado de coisas inconstitucional reconhece a inexistência ou absoluta ineficácia de políticas públicas, ou seja, existe legislação regulamentadora do direito fundamental violado, o que não há é a capacidade institucional dos diversos organismos responsáveis por sua implementação, caracterizando quadro de deficiência de políticas públicas, de distanciamento entre previsão e concretização normativa, de modo a implicar a realização incompleta do que se encontra previsto na Constituição.

Não por outro motivo, tais sentenças declaratórias produzem ordens estruturais destinadas a uma pluralidade de órgãos públicos, estabelecendo um modelo de relacionamento colaborativo entre os três poderes na construção de soluções complexas e duradouras para as políticas públicas deficientes.

Os requisitos para o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional foi sistematizado pela Corte Constitucional Colombiana (ST 025/2004), compreendendo: (i) violação massiva e generalizada de direitos constitucionais fundamentais que afete significativo número de pessoas; (ii) omissão prolongada das autoridades no cumprimento do seu dever de garantir esses direitos; (iii) permanente necessidade de buscar no Judiciário a garantia do direito violado; (iv) ausência de medidas legislativas, administrativas e orçamentárias em envergadura suficiente para evitar a violação dos direitos; (v) existência de um problema social, cuja solução reclame a atuação conjunta e coordenada de diversos atores públicos e privados acompanhada de significativo aporte financeiro; e (vi) virtual congestionamento do sistema judiciário caso todos os titulares dos direitos violados judicializem a questão.

Analisando os requisitos estabelecidos pela Corte Constitucional colombiana, Campos (2014) propôs outros três requisitos que – na sua visão – melhor se adequam à realidade brasileira: (i) constatação de um quadro não simplesmente de proteção deficiente, e sim de violação massiva, generalizada e sistemática de direitos fundamentais, que afeta a um número amplo de pessoas; (ii) falta de coordenação entre medidas legislativas, administrativas, orçamentárias e até judiciais, verdadeira “falha estatal estrutural”, que gera tanto a violação sistemática dos direitos, quanto a perpetuação e agravamento da situação; e (iii) A superação dessas violações de direitos exige a expedição de remédios e ordens dirigidas não apenas a um órgão, e sim a uma pluralidade destes – são necessárias mudanças estruturais, novas políticas públicas ou o ajuste das existentes, alocação de recursos

No julgamento da ADPF 635, o STF reconheceu o quadro de graves violações de direitos das populações residentes nas favelas e uma omissão estrutural do poder público para lidar com o problema, porém não reconheceu a existência de um estado de coisas inconstitucional – mas uma situação de insuficiência de providências - uma vez que não se verificou uma absoluta omissão do Estado do Rio de Janeiro.

Embora a situação fosse grave e as ações do poder público fossem insuficientes, o Estado do Rio de Janeiro estava implementando políticas de segurança pública e apresentando planos de redução da letalidade policial. O pressuposto para declaração de um estado de coisas inconstitucional é a inércia reiterada e persistente das autoridades públicas. A existência de ações, mesmo que falhas, levou ao entendimento de que se tratava de insuficiência de providências e não de uma omissão estatal absoluta.

Por isso, a sentença proferida pelo STF homologou parcialmente o Plano de Redução da Letalidade Policial e determinou outras providências, como instalação de câmeras corporais nos agentes de segurança, a criação de um grupo de trabalho do Conselho Nacional do Ministério Público para monitorar a situação da violência no Estado, a recuperação de territórios dominados por facções e milícias, a investigação de crimes relacionados a tráfico de armas, drogas e lavagem de dinheiro e a redução da letalidade policial.

4.ADPF COMO FORMA DE TRATAMENTO DE LITÍGIOS ESTRUTURAIS COMPLEXOS

A ADPF encontra-se prevista no artigo 102, § 1º, da Constituição da República de 1988 e sua regulamentação se deu através da Lei nº 9882/1999. O STF entende que ADPF foi regulamentada para servir como instrumento integrativo dos modelos difuso e concentrado de controle de constitucionalidade, possibilitando ao tribunal a apreciação direta de atos estatais atentatórios a cláusulas fundamentais da ordem constitucional antes insuscetíveis de figurar como objeto de controle em processo objetivo (BRASIL, 2014).

Existe em nosso ordenamento duas modalidades de ADPF, segundo o ensinamento de Barroso (2012, p. 263):

No caso da arguição autônoma, além do pressuposto geral da inexistência de qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (o que lhe dá um caráter de subsidiariedade), exige-se (i) a ameaça ou violação a preceito fundamental e (ii) um ato estatal ou equiparável capaz de provocá-la. Trata-se, inequivocamente, de uma ação, análoga às ações diretas já instituídas na Constituição, por via da qual se suscita a jurisdição constitucional abstrata e concentrada do Supremo Tribunal Federal. A legitimação é a mesma da ação direta de inconstitucionalidade, o parâmetro de controle é mais restrito – não é qualquer norma constitucional, mas apenas preceito fundamental – e o objeto do controle é mais amplo, pois não se limita aos atos normativos e estende-se aos três níveis de poder.

Já a arguição batizada – não sem certa impropriedade – como incidental pressupõe, em primeiro lugar, a existência de um litígio, de uma demanda concreta já submetida ao Poder Judiciário. Seus outros requisitos, que são mais numerosos que os da arguição autônoma, incluem, além da subsidiariedade e da ameaça ou lesão a preceito fundamental, a necessidade de que (i) seja relevante o fundamento da controvérsia constitucional e (ii) se trate de lei ou ato normativo – e não qualquer ato do Poder Público.

A ADPF 635, portanto, se constitui em modalidade autônoma de atuação, uma vez que por seu intermédio se combate atos do poder público de quaisquer das esferas estatais (federal, distrital, estadual ou municipal) que violem princípios constitucionais fundamentais.

Como a Constituição não estabeleceu o sentido exato da expressão princípio fundamental, a doutrina – ratificada pela jurisprudência do próprio STF – o definiu como aqueles reunidos no Título I da CRFB - arts. 1º a 4º - e os direitos e garantias fundamentais reunidos no Título II - arts. 5º a 17, bem como as normas protegidas direta ou indiretamente pelas cláusulas pétreas (art. 60, § 4º), e os denominados princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII). Nesse mesmo sentido se manifestou o Ministro Gilmar Mendes, no julgamento da ADPF 33 (BRASIL, 2004)

Finalmente, a Lei nº 9882/99, em seu artigo 4º, § 1º, traz a chamada regra de subsidiariedade para aplicação da ADPF, estabelecendo sua inaplicabilidade quando houver outro meio eficaz de sanar a lesividade. Como se viu, o objetivo da ADPF 635 é a imposição de medidas de segurança pública que visem à redução da letalidade policial e a proteção aos direitos fundamentais da população vulnerável a ser perquirida sobre o ente estatal – Poder Executivo do Rio de Janeiro, de caráter vinculante, não se verificando em princípio outro meio de dimensão estritamente objetivo e igualmente efetivo para atingimento de sua eficácia.

Lado outro, a decisão emanada da ADPF 635 requer a implementação de massivas mudanças estruturais, como ajuste de políticas públicas no enfrentamento das questões de segurança, efetivo combate e enfrentamento ao crime organizado e, inclusive, alocação orçamentária para o atingimento de seu mister, não se verificando outro meio jurídico capaz de produzir tais efeitos e sanar a lesividade.

4.ANÁLISE DA LETALIDADE POLICIAL

A letalidade policial foi um dos principais argumentos utilizado pelo autor para justificar a propositura da ADPF 635 e, em seguida, no curso da ação, requerer medidas cautelares de urgência para a implementação das providências já consignadas em voto pelo relator – embora suspensa sua aplicação em virtude de pedido de vistas no julgamento colegiado – a fim de se frear as operações policiais no período de pandemia da COVID-19 e proteger a população residente nas favelas fluminenses da letalidade decorrente da intervenção policial.

 Por esse motivo, o presente artigo busca demonstrar numericamente o volume de mortes decorrentes de intervenções policiais em favelas do Rio de Janeiro em comparação a diferentes períodos e aos demais estados da federação, bem como em comparação ao número de operações policiais realizadas nas favelas fluminenses.

Estudo realizado pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP, 2024) revela a redução de mais de 50% de mortes em decorrência de intervenção policial no Rio de Janeiro após o deferimento da medida liminar de urgência no bojo da ADPF 635.

As medidas cautelares foram determinadas em 05/06/2020 e impuseram, em síntese, (i) restrição ao uso de helicópteros em operações policiais, salvo extrema necessidade justificada; (ii) preservação de vestígios de crime e documentação fotográfica de provas periciais em casos de crimes contra a vida; (iii) elaboração de protocolos próprios e sigilosos de comunicação envolvendo as polícias etc e implicaram na seguinte redução do número de mortos: 1.814 mortes em 2019 – que correspondeu a 29% de todos os casos de morte por intervenção policial do país naquele ano – para 871 em 2023 e redução para 699 mortes por intervenção policial em 2024.

Comparando-se a redução de letalidade das operações com o número de operações policiais realizadas no período, dados do Ministério Público do Rio de Janeiro (MPRJ, 2025), indicam que de junho/2020 a janeiro/2025, as Polícias Civil e Militar do estado comunicaram cerca de 4,6 mil operações em comunidades do estado, ou seja, uma média de três operações por dia.

Apenas em 2024 e no primeiro mês de 2025 foram realizadas 1.354 operações em favelas (sendo 1.208 da PM e 146 da Polícia Civil). O acompanhamento dessas ações gerou a elaboração e distribuição de 315 notícias de fato (sendo 41 em 2025) - que se traduzem em procedimentos instaurados para apurar a ocorrência de ilegalidades, como violações de direitos e mortes.

Dados compilados pelo Grupo de Estudos de Novos Ilegalismos da Universidade Federal Fluminense (GENI-UFF, 2025) demostram que foram realizadas operações em maior número do que o que foi efetivamente comunicado ao MPRJ. Segundo os estudos, foram realizadas 5.833 operações de 2021 a 2024, uma queda de apenas 14% em relação ao período de 2016 a 2019.

Outro dado relevante apresentado pelo Geni-UFF (2025) é o aumento no número de operações policiais a cada ano, desde 2021. Em 2024, por exemplo, segundo o levantamento, foram 1.966, contra 852 em 2021.

O Ministro Edson Fachin, do STF, também abordou o tema da letalidade policial em seu voto, quando da sentença da ADPF 635, indicando que de 2019 (data de propositura da ação) a 2023, o total de mortes violentas no Rio de Janeiro caíram 18,4%. Mais especificamente, as mortes decorrentes de intervenção policial nas comunidades foram reduzidas em 52% e as de agentes em serviço diminuíram em 50%.

Ainda segundo exposto pelo Ministro em seu voto, esses dados foram acompanhados pela queda de 44% nos roubos de veículos; de 57,2% nos roubos de rua; de 60,9% nos roubos a transeuntes; de 64,3% nos roubos a coletivos; de 42,2% nos roubos de celular; e de 56,8% nos roubos de carga. (STF, 2025)

Outra análise da letalidade diz respeito ao número de mortes decorrentes de intervenção policial no Rio de Janeiro, comparada à média nacional: 5,4 mortes para cada 100.000 habitantes no Rio Janeiro, contra 3,1 mortes na média nacional; se traduzirmos esses números em percentual, temos em 2023 o percentual de mortes por intervenção policial em 24% da média nacional e, em 2024, 18% da média (FBSP, 2025).

O mapeamento do perfil das vítimas faveladas mais atingidas pela letalidade policial não surpreende: do total das mortes, 99% são homens, 54,5% em idade entre 12 e 14 anos e numa média de 6,4 negros por brancos mortos nas favelas.

5.COMPLEXIDADE DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL

A ADPF 635 fora proposta pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB em 21/11/2019. O primeiro julgamento das medidas cautelares requeridas se deu originalmente por meio do plenário virtual, no período de 17 a 20/04/2020, no qual o relator – Ministro Edson Fachin, após proferir voto indeferindo requerimento para que fosse determinado ao Estado do Rio de Janeiro a elaboração e o envio ao STF de um plano visando à redução da letalidade policial e ao controle de violações de direitos humanos pelas forças de segurança pública fluminenses, concedeu liminar em menor extensão, no sentido de (i) dar interpretação conforme ao artigo 2º, do decreto 27.295/2001, a fim de restringir a utilização de helicópteros nas operações policias apenas nos casos de estrita necessidade, comprovada por meio de relatório circunstanciado a ser elaborado após a operação e apresentado ao órgão máximo julgador; (ii) orientar os agentes de segurança e profissionais de saúde a preservar todos os vestígios de crimes decorrentes de operações policiais, de modo a evitar a remoção indevida de cadáveres sob o pretexto de suposta prestação de socorro e o descarte de peças e objetos importantes para a investigação; (iii) determinar aos órgãos de polícia técnico-científica que documentassem por meio de fotografias as provas periciais produzidas em investigações de crimes contra a vida, notadamente o laudo de local de crime e o exame de necropsia, com o objetivo de assegurar a possibilidade de revisão independente; (iv) que, no caso de  realização de operações policiais em perímetros nos quais estejam localizados escolas, creches, hospitais ou postos de saúde, fosse observada a absoluta excepcionalidade da medida, especialmente no período de entrada e de saída dos estabelecimentos educacionais, devendo o respectivo Comando policial justificar as razões concretas que tornaram indispensável o desenvolvimento das ações nessas regiões, com o envio dessa justificativa ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em até 24 horas após a deflagração da operação; (v) a proibição de utilização de qualquer equipamento educacional ou de saúde como base operacional das polícias civil e militar, vedando-se, inclusive, o baseamento de recursos operacionais nas áreas de entrada e de saída desses estabelecimentos; (vi) a elaboração de protocolos próprios e sigilosos de comunicação envolvendo as polícias civil e militar, e os segmentos federal, estadual e municipal das áreas de educação e de saúde, de maneira que os diretores ou chefes das unidades, logo após o desencadeamento de operações policiais, tenham tempo hábil para reduzir os riscos à integridade física das pessoas sob sua responsabilidade; (vii) reconhecer que sempre que houver suspeita de envolvimento de agentes dos órgãos de segurança pública na prática de infração penal, a investigação será atribuição do órgão do Ministério Público competente; e (viii) suspender a eficácia do art. 1º do Decreto 46.775/ 2019.

Após o Ministro Fachin, relator, lançar seu voto em plenário virtual, pediu vista o Ministro Alexandre de Moraes, suspendendo-se, assim, o julgamento e a aplicação das medidas proferidas no voto do relator.

Em junho de 2020, o autor – Partido Socialista Brasileiro protocolou medida cautelar nos autos da ADPF requerendo fossem concedidas monocraticamente – em sede cautelar -  todas as medidas já deferidas no voto por ocasião do julgamento virtual, além das seguintes  medidas adicionais: (i) que se não realizassem operações policiais em comunidades durante a pandemia do COVID-19; (ii) que, nos casos extraordinários de realização dessas operações durante a pandemia, fossem adotados cuidados excepcionais, devidamente identificados por escrito pela autoridade competente, para não trazer risco ainda maior à população, à prestação de serviços públicos sanitários e ao desempenho de atividades de ajuda humanitária.

Adicionalmente, contra-argumentando o voto originário do relator, o autor requereu fosse concedido monocraticamente: (i) a determinação ao Governo do Rio de Janeiro para elaboração de plano de redução de letalidade policial; (ii) imposição da presença obrigatória de ambulâncias e equipes de saúde nas operações policiais nas regiões de favelas; e (iii) a instalação de equipamentos de GPS e sistemas de gravação de áudio e vídeo nas viaturas policiais e nas vestimentas dos agentes de segurança, com o posterior armazenamento digital dos respectivos arquivos.

A fim de justificar a urgência da liminar pretendida, o autor, além dos argumentos já utilizados na inicial, apresentou pedido de urgência qualificada, tendo em vista a ocorrência de operações policiais na ocasião, em período pandêmico da COVID-19, que culminaram em morte da população, como (i) operação policial conjunta do BOPE (Batalhão de Operações Policiais), da Polícia Militar  e da Desarme ((Delegacia Especializada em Armas, Munições e Explosivos) da Polícia Civil, ambos do Estado do Rio de janeiro, realizada na data de 15/05/2020, no Complexo do Alemão, que resultou em 13 mortes, interrupção de energia elétrica por 24 horas e impediu a ajuda humanitária de entrega de doações de alimentos, água e material de higiene e limpeza, além de causar destruição e terror aos moradores em plena quarentena na pandemia. Além disso, movimentos sociais e ativistas reportaram ter recebido relatos de tortura, invasões ilegais de domicílio e danos patrimoniais à população; (ii) operação da Polícia Federal com apoio das polícias fluminenses, especialmente da CORE (Coordenadoria de Recursos Especiais) da Polícia Civil, realizada em 18/05/2020, na Praia da Luz, Ilha de Itaoca, na cidade de São Gonçalo, região metropolitana do Rio de Janeiro, que contou com na utilização de veículos blindados e aeronaves e resultou na morte de João Pedro Mattos Pinho, de apenas 14 anos de idade, que estava na casa de sua tia, na companhia de outros 4 adolescentes, quando a residência foi invadida por policiais que dispararam mais de 70 tiros de fuzil, um dos quais atingiu o menor; (iii) operação também realizada na mesma data (18/05/2020), por policiais do BOPE e do Batalhão de Choque da Polícia Militar, na favela de Acari, onde foram reportadas invasões de domicílios e agressões físicas a moradores e quando Iago César dos Reis, de 21 anos, negro e residente da comunidade, foi torturado e posteriormente baleado e enrolado em um lençol e levado por policiais.

A partir desses relatos, o Ministro Edson Fachin, Relator da ADPF 635, proferiu, em 05/06/2020, decisão liminar incidental, determinando: (i) que, sob pena de responsabilização civil e criminal, não se realizassem operações policiais em comunidades do Rio de Janeiro durante a epidemia do COVID-19, salvo em hipóteses absolutamente excepcionais, a ser devidamente justificadas por escrito pela autoridade competente, com a comunicação imediata ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro – responsável pelo controle externo da atividade policial; e (ii) que, nos casos extraordinários de realização dessas operações durante a pandemia, fossem adotados cuidados excepcionais, devidamente identificados por escrito pela autoridade competente, para não colocar em risco ainda maior a população, a prestação de serviços públicos sanitários e o desempenho de atividades de ajuda humanitária.

Em continuidade ao julgamento, realizado em plenário virtual no período de 7 a 17 de agosto de 2020, foi confirmada pelo STF a decisão liminar de deferimento parcial das medidas cautelares e reconhecida a procedência da ADPF para julgar litígios complexos nos quais se afigure a omissão estrutural dos Poderes do Estado e quando presentes casos de violação generalizada a direitos humanos consubstanciados, no âmbito constitucional, na expressão grave violação de direitos humanos (CRFB, art. 109, § 5º)

Após a referida decisão, foram opostos diversos embargos de declaração, quer pelo autor, ou pelos amici curiae e até mesmo pela Procuradoria da República, bem como apresentadas contrarrazões pelo Estado do Rio de Janeiro.

Logo a partir de outubro/2020, surgiram também inúmeras denúncias de desobediência da decisão liminar por parte do Governo do Rio de Janeiro. Organizações da sociedade civil, que atuavam como amici curiae apresentaram inúmeros e detalhados relatos das operações policiais que se realizaram em território fluminense após as medidas cautelares fixadas. Além do embasamento com dados numéricos acerca das operações, relatos de moradores, da imprensa e de observatórios de violência davam conta da excessiva e crescente letalidade da atuação policial naqueles territórios, o que levou o Ministro Relator a requerer por seguidas vezes informações aos diversos atores do processo, buscando constantemente a viabilização de um processo dialógico entre os entes envolvidos e, diante do conflituoso contexto, convocou audiência pública para realizar-se nos dias 16 e 19 de abril de 2021. 

Na tentativa de viabilizar um diálogo entre as partes, as audiências públicas foram conduzidas pelo Ministro Edson Fachin, relator, com  a participação do Ministro Gilmar Mendes, presidente da Turma, e de 81 inscritos, entre atores diretos do processo e representantes de movimentos sociais e ONGs, e objetivou dar voz às vítimas, ouvir as instituições do estado e coletar informações para subsidiar a elaboração do plano de redução da letalidade policial pelo Estado do Rio de Janeiro e auxiliar o Conselho Nacional do Ministério Público na definição de procedimentos para o exercício do controle externo da atividade policial.

Na sequência, foram julgados os aclaratórios anteriormente interpostos, em sessão virtual no período de 21 a 28 de maio/2021, com a disponibilização do voto do Relator – Ministro Fachin – pelo acolhimento do recurso, seguindo-se de pedido de vista do Ministro Alexandre de Moraes, novamente interrompendo o julgamento.

Naquele momento, as denúncias de descumprimento da decisão liminar por parte do Governo do Estado do Rio de Janeiro se concentravam em 4 tópicos:

(i)       descumprimento da decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos relativamente ao estabelecimento de metas e políticas de redução da letalidade e da violência policial.

Segundo o autor e os amici curiae, o principal argumento dos embargos de declaração seria o deferimento do pedido cautelar referente à elaboração de um plano de redução da letalidade policial, item não contemplado pelo Estado do Rio de Janeiro no Decreto n° 7.419/2020 - que instituiu o Plano Estadual de Segurança Pública - e no Decreto n° 47.928/2022 - que instituiu o programa Cidade Integrada.

Quando se deu o julgamento dos embargos de declaração, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, deferiu medida cautelar a fim de determinar ao Estado do Rio de Janeiro que elaborasse e encaminhasse ao STF, no prazo máximo de 90 (noventa) dias, um plano visando à redução da letalidade policial e ao controle de violações de direitos humanos pelas forças de segurança fluminenses, que contivesse medidas objetivas, cronograma específico e previsão dos recursos necessários para a sua implementação.

(ii) manutenção do sigilo relativo aos protocolos de atuação policial às comunicações das operações policiais ocorridas após a concessão da cautelar e aos relatórios produzidos ao final dessas operações

O requerente e os amici curiae exigiam a disponibilização das normas que consolidavam os parâmetros gerais de conduta a serem seguidos pelas forças policiais civis e militares em suas atividades. O Governo fluminense, por sua vez, defendia a manutenção do sigilo sob a alegação que tais dados e documentos eram de ordem eminentemente técnica, sendo que sua divulgação aumentaria o risco de fracasso das operações policiais.

Partindo desse pressuposto, o Ministro Relator determinou que as comunicações feitas pelas polícias somente passariam a ter acesso restrito enquanto ainda não deflagradas. Com o início da operação, as justificativas prévias deveriam ser disponibilizadas, bem como os relatórios produzidos após as operações.

Não obstante, o autor, em conjunto com os amici curiae, requereu ao Ministério Público Federal que investigasse a prática de crimes federais consistentes no descumprimento da decisão do Supremo Tribunal Federal, o que foi deferido pelo relator, sendo determinado que o Ministério Público Federal instaurasse perante a Justiça Federal do Rio de Janeiro procedimento investigatório a fim de apurar possível descumprimento da decisão proferida no âmbito da ADPF 635.

Quando do julgamento dos aclaratórios que haviam sido movidos pelo Estado do Rio de Janeiro, o STF decidiu, por maioria, vencido o Ministro Relator e nos termos do voto que abriu divergência, prolatado pelo Ministro Alexandre de Moraes, pela manutenção do sigilo dos protocolos de atuação policial e pelo indeferimento do pedido para que eventual descumprimento da decisão proferida na ADPF 635 fosse investigado pelo Ministério Público Federal.

(iii) realização de inúmeras operações policiais pelas forças de segurança fluminenses sem atender ao critério da excepcionalidade e às demais determinações estabelecidas.

Segundo dados obtidos junto ao Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro e apresentados em relatório específico do GENI/UFF (2020), nos quatro meses seguintes à decisão liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal - em 5 de agosto de 2020, restringindo as operações policiais a situações absolutamente excepcionais no período da pandemia, houve uma redução de 71,7% do número de mortes por intervenção policial de agentes do Estado em comparação ao mesmo período do ano anterior.

Entretanto, o autor e os amici curiae sustentaram que a partir de outubro de 2020 a decisão liminar passou a ser desobedecida, submetendo às audiências públicas e juntando ao processo inúmeros e detalhados relatos das operações policiais que se realizaram em território fluminense após as medidas cautelares fixadas. Além do embasamento com dados numéricos acerca das operações, relatos de moradores, da imprensa e de observatórios de violência davam conta da excessiva e crescente letalidade da atuação policial naqueles territórios.

A partir dos fatos narrados, o autor requereu novo pronunciamento do STF restringindo o alcance do conceito de absoluta excepcionalidade, sugerindo, para tanto, que se limitasse às hipóteses em que a vida dos moradores de áreas sensíveis estivesse em situação de perigo imediato e concreto.

Dentre as operações policiais denunciadas, o autor destacou a realizada pela Polícia Civil na comunidade de Jacarezinho, em 6 de maio de 2021, resultando na ação policial até então mais violenta da história do Rio de Janeiro, com 28 mortes, sendo uma delas de um policial em serviço.

Nesse contexto, em decisão monocrática de 30 de junho de 2021, o ministro relator consignou que “a definição de excepcionalidade, ainda que não tenha sido finalmente examinada pelo Tribunal, necessariamente deve ser a que consta dos Princípios Básicos das Nações Unidas sobre o Emprego da Força e de Armas de Fogo pelos Funcionários Encarregados de Cumprir a Lei. Vale dizer, a notícia de realização de uma operação policial deve justificar sua excepcionalidade e deve permitir que as razões apresentadas possam ser verificadas não apenas pelo Ministério Público, mas por toda a sociedade”. (BRASIL, 2021)

Sobre esse tema, o Plenário da Corte (BRASIL, 2021) julgou os embargos declaratórios e assim se manifestou:

1) o emprego e a fiscalização da legalidade do uso da força devem ser feitos à luz dos Princípios Básicos sobre a Utilização da Força e de Armas de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, com todos os desdobramentos daí derivados, em especial, em relação à excepcionalidade da realização de operações policiais, a serem avaliadas, quando do emprego concreto, pelas próprias forças, cabendo aos órgãos de controle e ao Judiciário, avaliar as justificativas apresentadas quando necessário.

Assim, no que tange à aplicação dos Princípios Básicos sobre a Utilização da Força e de Armas de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, cabe às forças de segurança examinarem diante das situações concretas a proporcionalidade e a excepcionalidade do uso da força, servindo os princípios como guias para o exame das justificativas apresentadas a fortiori;

2) só se justifica o uso da força letal por agentes de Estado quando, ressalvada a ineficácia da elevação gradativa do nível da força empregada para neutralizar a situação de risco ou de violência, (i) exauridos demais meios, inclusive os de armas não-letais, e for (ii) necessário para proteger a vida ou prevenir um dano sério, (iii) decorrente de uma ameaça concreta e iminente.

Fica ressalvada a possibilidade, desde que posteriormente justificada, que o agente do Estado possa desde logo fazer uso de força potencialmente letal, quando se fizerem necessárias e proporcionais à ameaça vivenciada no caso concreto. Em qualquer hipótese, colocar em risco ou mesmo atingir a vida de alguém somente será admissível se, após minudente investigação imparcial, feita pelo Ministério Público, concluir-se ter sido a ação necessária para proteger exclusivamente a vida e nenhum outro bem de uma ameaça iminente e concreta.

(iv) Instalação de sistemas de gravação de áudio e vídeo nas viaturas policiais e nos uniformes dos agentes de segurança.

Em 30 de agosto de 2021, alegando a ocorrência de fato novo, consistente no veto do Governador aos dispositivos da Lei Estadual n° 9.298/2021 que fixavam prazos para a instalação das câmeras e o agravamento da letalidade policial no Estado, o autor, em conjunto com os amici curiae já admitidos nos autos, requereram a concessão de tutela provisória incidental, muito semelhante àquela já postulada na inicial.

Pugnava-se pela concessão monocraticamente de medida cautelar que determinasse ao Estado do Rio de Janeiro, no prazo máximo de 180 dias, a instalação de sistemas de gravação de áudio e vídeo nas viaturas policiais e nas fardas dos agentes de segurança, com o posterior armazenamento digital dos respectivos arquivos.

Postulava-se também um aumento do escopo da medida cautelar já solicitada, para incluir a determinação de envio dos arquivos de áudio ao MPRJ e a possibilidade de acesso, mediante solicitação prévia, por vítimas, familiares e representantes legais e pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro do áudio gravado da ocorrência. E que fosse priorizada a instalação das câmaras nas viaturas e fardas dos agentes policiais empregados no policiamento ostensivo e em operações realizadas em favelas e comunidades pobres - e não em bairros de elite.

Logo em sequência, foi publicado pelo Governo fluminense o Decreto Estadual n° 47.802/2021, que instituía, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, o Programa Estadual de Transparência em Ações de Segurança Pública, Defesa Civil, Licenciamento e Fiscalização e dispunha, dentre as medidas previstas, a instalação de câmeras nos uniformes e nas viaturas policiais, com armazenamento dos respectivos arquivos de áudio e vídeo.

Como o referido decreto não fixou prazo para a aquisição e a instalação das câmeras, o autor insistia na necessidade de concessão da tutela incidental pleiteada.

Cumpre salientar, sobre este ponto, que por ocasião do julgamento dos embargos de declaração, o STF estabeleceu prazo máximo para a concretização da medida, deferindo o pedido constante do item “j” da petição inicial, para determinar que o Estado do Rio de Janeiro, no prazo máximo de 180 dias, instalasse equipamentos de GPS e sistemas de gravação de áudio e vídeo nas viaturas policiais e nas fardas dos agentes de segurança, com o posterior armazenamento digital dos respectivos arquivos.

Em 03/04/2025 foi finalmente proferida sentença julgando a ADPF 635 parcialmente procedente (a publicação somente ocorreu em 29/10/2025), por unanimidade sob a modalidade de voto per curiam, reconhecendo a legitimidade da ADPF para discutir o tema da segurança pública, homologar parcialmente o Plano de Redução da Letalidade Policial apresentado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro e impondo ao Estado as seguintes medidas adicionais: o envidamento de ações visando à recuperação de territórios dominados por facções e milícias, a investigação de crimes relacionados a tráfico de armas, drogas e lavagem de dinheiro e, finalmente, a implementação de medidas para redução da letalidade policial. Na mesma decisão, determinou à Polícia Federal a investigação de crimes com repercussão interestadual e internacional no que concerne ao tráfico de drogas e de armas envolvendo facções criminosas em atividade no Estado e suas conexões com agentes públicos, sem prejuízo da possibilidade de atuação conjunta dos demais órgãos de segurança pública.

6.IMPACTOS DA SENTENÇA

Conquanto a ADPF 635 tenha sido proposta visando à redução da letalidade policial nas operações realizadas pelas forças de segurança fluminense – e nesse sentido tenha sido proferida a decisão judicial do STF, não se identificou, sob o aspecto social, alteração fática quanto à exposição e sujeição da população vulnerável residente nas favelas. Pelo contrário, foi após a sentença proferida na ADPF que se deu a operação policial de maior letalidade já vista no Rio de Janeiro, quando, em 28/10/2025, as forças de segurança pública, visando o cumprimento de 100 mandados de prisão expendidos pela justiça estadual, teve êxito no cumprimento de apenas 20 mandados e ocasionou a morte de – ao menos – 122 pessoas, dentre elas 05 policiais, configurando-se na maior tragédia humanitária do Rio de Janeiro e enfrentando denúncias e acusações de violação de direitos humanos, roubo, abuso de poder e violação de domicílios e em nada alterando o controle territorial da região mantido pelo grupo criminoso Comando Vermelho. Na publicação de uma das maiores e mais proeminentes ONGs internacionais dedicadas à defesa e promoção dos direitos humanos em todo o mundo, a Human Rights Watch (MUÑOZ, 2025):

Um mês após a operação policial mais letal da história do Rio de Janeiro, o Comando Vermelho, a facção que era alvo da operação, continua controlando os complexos do Alemão e da Penha. Enquanto isso, 122 famílias, incluindo as de 5 policiais mortos, choram a perda de seus entes queridos. Os resultados fatais e as táticas empregadas levantam sérias questões sobre se o comando policial buscou causar tiroteios, em vez de evitá-los.

No tocante ao aspecto jurídico, foram protocoladas nos autos da ADPF 635 inúmeras denúncias de violação, pelo Governo do Rio de Janeiro, das determinações do STF, dentre elas a petição do Conselho Nacional de Direitos Humanos -CNDH denunciando a “operação policial mais letal da história do Rio de Janeiro” (BRASIL, 2025) e requerendo informações e providências ao STF. A Procuradoria Geral da República emitiu Parecer no sentido de deferir o pedido feito pelo CNDH e de reiterar a requisição de informações ao Grupo de Trabalho de Acompanhamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 635/RJ, e ao Governador do Estado do Rio de Janeiro.

            Também nesse sentido, o agora Relator da ADPF 635, Ministro Alexandre de Moraes determinou ao Governador do Rio de Janeiro que preste informações circunstanciadas sobre o cumprimento das determinações judiciais proferidas pelo STF na operação policial nos complexos do Alemão e da Penha, dentre as quais (i) apresentação de relatório circunstanciado sobre a operação; (ii) prévia definição do grau de força adequado e justificativa formal para sua realização; (iii) úmero de agentes envolvidos, identificação das forças atuantes e armamentos utilizados; (iv) número oficial de mortos, feridos e pessoas detidas; (v) a adoção de medidas para garantir a responsabilização em caso de eventuais abusos e violações de direitos, incluindo a atuação dos órgãos periciais e o uso de câmeras corporais; (vi) providências adotadas para assistência às vítimas e suas famílias, incluindo a presença de ambulâncias; (vii) protocolo ou programa de medidas de não repetição na forma da legislação vigente; (viii) preservação do local para a realização de perícia e conservação dos vestígios do crime; (ix) comunicação imediata ao Ministério Público; (x) atuação da polícia técnico-científica, mediante o envio de equipe especializada ao local devidamente preservado, para realização das perícias, liberação do local e remoção de cadáveres; (xi) acompanhamento pelas Corregedorias das Polícias Civil e Militar; (xii) utilização de câmeras corporais pelos agentes de segurança pública; (xiii) utilização de câmeras nas viaturas policiais; (xiv) justificação e comprovação da prévia definição do grau de força adequado à operação; (xv) observância das diretrizes constitucionais relativas à busca domiciliar; (xvi) presença de ambulância, com a indicação precisa do local em que o veículo permaneceu durante a operação; (xvii) observância rigorosa do princípio da proporcionalidade no uso da força, em especial nos horários de entrada e saída dos estabelecimentos educacionais; (xviii) necessidade e justificativa, se houver, para utilização de estabelecimentos educacionais ou de saúde como base operacional das forças policiais, bem como eventual comprovação de uso desses espaços para a prática de atividades criminosas que tenham motivado o ingresso das equipes.

7.NOVO IMPACTO JURÍDICO: A PET 14969

Recentemente protocolada pela Polícia Federal, a Petição (PET) 14969 é um desdobramento da ADPF 635 e se trata de representação daquele órgão ao STF pelo deferimento de medidas de busca e apreensão em diversos endereços relacionados aos investigados e a prisão do Deputado Estadual Rodrigo Bacellar, atual presidente da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (ALERJ), em virtude de sua suposta ligação com grupo criminoso interestadual em atuação no Estado do Rio de Janeiro e com a participação de agentes públicos.

A medida recebeu parecer favorável da Procuradoria Geral da República e foram deferidas pelo Ministro Alexandre de Moraes, sob o seguinte argumento, constante no Relatório que embasou sua decisão (STF, 2025):

Os autos se originam em decorrência do acórdão da ADPF 635, com o objetivo de apurar indícios concretos de crimes com repercussão interestadual e internacional e que exigem repressão uniforme, nos termos da Lei 10.446/02, assim como investigar a atuação dos principais grupos criminosos violentos em atividade no Estado e suas conexões com agentes públicos, sem prejuízo da possibilidade de atuação conjunta aos órgãos e forças de segurança estaduais, conforme determinado no seguinte trecho da ementa na ADPF 635 (Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 22/5/2025):

14. Determinação de instauração de inquérito pela Polícia Federal.

A Polícia Federal deverá investigar indícios concretos de crimes com repercussão interestadual e internacional e que exigem repressão uniforme, nos termos da Lei 10.446/2002, bem como garantir equipe de dedicação exclusiva com a finalidade de atuação permanente e dedicada à produção de inteligência e à condução de investigações sobre a atuação dos principais grupos criminosos violentos em atividade no Estado e suas conexões com agentes públicos, sem prejuízo da possibilidade de atuação conjunta aos órgãos e forças de segurança estaduais.

8.CONSIDERAÇÕES FINAIS

A ADPF 635 se configura, sem sombra de dúvida, numa modalidade de litígio de grande complexidade e conflituosidade. Naturalmente tratar judicialmente um tema como o da segurança pública já prenunciava a alta dificuldade – em razão da matéria – de sua condução processual, mormente quando se encontram, num mesmo processo, interesses divergentes.

O tema violência policial guarda enormes vieses incontroversos e multifatoriais. A violência policial há de ser considerada num contexto de violência institucional, em especial na prática cotidiana fluminense.

Mas o direito à vida não admite relativização, sob pena de se normalizar o descontrole estatal, as barbáries, as chacinas, independentemente de quem e do porquê. Numa sociedade civilizada não se flexibilizam direitos fundamentais.

A história nos confirma: todas as vezes que banalizamos a vida (ou a morte, para sermos mais exatos), rasgamos o tênue limite entre o Direito e a barbárie estatal e atingimos patamares insustentáveis. Se outorgamos ao estado a opção de abolir o direito fundamental à vida, qual outro direito vamos recorrer à sua proteção? O holocausto talvez nos seja o exemplo mais emblemático: o extermínio de judeus, ciganos, pessoas com deficiência, homossexuais e opositores políticos com o objetivo de exterminar minorias consideradas indesejáveis.

Lado outro, sob o aspecto objetivo, o tema segurança pública não permite a definição de  um alvo estrutural preciso, com metas específicas, indicadores de atingimento e cronogramas de implementação.

A questão social proveniente de sua implementação requer providências multifacetadas, a cargo de diversos atores públicos e privados, com perspectiva da necessidade de acompanhamento por muitos anos e com dificuldade de definição de objetivos claros e aferíveis.

A intensa litigiosidade sobre a discussão processual e implementação de medidas que visem à atuação do Governo do Rio de Janeiro na redução da letalidade policial, objeto da ADPF 635, demonstra a dificuldade em se tratar a matéria. O curso processual demonstrou um constante enfrentamento entre as posições defendidas pelo autor e diversos amici curiae e a resistência imposta pelo Estado do Rio de Janeiro, que reverberou na impetração de inúmeros recursos - num verdadeiro atraso processual - e na impossibilidade de atingimento de qualquer consenso, traduzindo-se todas as decisões emanadas da Suprema Corte em determinações impositivas, como, por exemplo, no caso da instalação de câmeras corporais nas fardas dos policiais fluminenses.

Conquanto atuassem na ADPF 635 diversas organizações da sociedade civil (como Redes da Maré, Justiça Global, Educafro) e movimentos sociais (como Movimento Negro Unificado, Mães de Maio) - fator fundamental para se buscar a legitimidade democrática na solução dos litígios e ampliar o controle social sobre políticas pública - na prática não foram identificadas soluções colaborativas ou qualquer consenso no curso do processo; pelo contrário, todas as decisões proferidas se deram de forma impositiva, por meio de decisão judicial tomada unilateralmente pelo STF.

A extensa e complexa composição das partes nos autos também trouxe enorme dificuldade para a instrução processual do litígio: audiências com mais de 40 sujeitos processuais distintos, com posições e prioridades diferentes quanto ao tema, mais de 66 participações como amici curiae, entre juristas, representantes da sociedade civil, pesquisadores e acadêmicos, representantes de organizações e movimentos sociais (dentre essas 33 entidades diferentes), especialistas em segurança pública e direitos humanos, interposição de inúmeros recursos pelas partes a cada decisão proferida e audiências públicas com a participação de até 81 inscritos.

Não por outro motivo, a intervenção jurisdicional na segurança pública fluminense, promovida pelo STF por meio da ADPF 635, visando à proteção aos direitos fundamentais da população vulnerável residente nas favelas, até então não implicou em resultados sociais significativos e, acima de tudo, duradouros. Em cenários assim desenhados, a literatura prevê que o demandado, quando não puder mais resistir às ordens, tentará encontrar meios de cumprir a decisão apenas formalmente, sem verdadeiro engajamento e busca efetiva pela solução.

É necessário que todos os Poderes entendam que nunca se resolverá o problema da segurança pública se o tratarmos de forma isolada das questões sociais, em especial sem que se empenhem medidas estatais efetivas visando à mitigação das desigualdades sistêmicas-estruturais.

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