RESUMO: O presente artigo examina o papel da Advocacia Pública como função essencial à Justiça e instrumento primordial de tutela do interesse público no Estado Democrático de Direito. A partir da Constituição Federal de 1988, verifica-se a ascensão institucional da Advocacia Pública, incumbida da representação judicial e extrajudicial dos entes federativos e da consultoria jurídica aos órgãos da Administração Pública. Analisa-se a diferenciação entre interesse público primário e secundário, bem como os desafios contemporâneos enfrentados pelos advogados públicos na efetivação de políticas públicas e na salvaguarda da legalidade administrativa. Conclui-se pela imprescindibilidade do fortalecimento institucional e da valorização da Advocacia Pública, enquanto mecanismo de defesa do Estado e da sociedade.

Palavras-chave: Advocacia Pública; Interesse Público; Estado Democrático de Direito; Administração Pública; Constituição Federal.

1. INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988, marco estruturante do Estado Democrático de Direito brasileiro, instituiu novo paradigma de atuação estatal, fundado na supremacia da legalidade, na moralidade administrativa e na eficiência. Nesse cenário, a Advocacia Pública foi alçada à condição de função essencial à Justiça, ao lado do Ministério Público e da Defensoria Pública, nos termos dos artigos 131 e 132 da Carta Magna.

A relevância da instituição ultrapassa a mera defesa judicial do Estado, compreendendo a promoção da juridicidade administrativa, a garantia de execução das políticas públicas em conformidade com padrões éticos e legais e, sobretudo, a defesa do interesse público primário, expressão dos valores e necessidades da coletividade.

O objetivo deste artigo consiste em examinar o papel constitucional da Advocacia Pública na tutela do interesse público, analisando suas funções institucionais, seus fundamentos teóricos e os desafios impostos pela complexificação da Administração Pública e pelas crescentes demandas por segurança jurídica.

2. A ADVOCACIA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A Constituição Federal, nos artigos 131 e 132, delineou a estrutura e as competências da Advocacia Pública. O artigo 131 estabelece que a Advocacia-Geral da União é responsável por representar a União judicial e extrajudicialmente, bem como por prestar consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo Federal. O artigo 132, por sua vez, dispõe que os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal desempenham funções equivalentes no âmbito regional, integrando carreiras permanentes cujo ingresso ocorre mediante concurso público.

Esses dispositivos conferem à Advocacia Pública o caráter de função essencial à Justiça, incumbida de assegurar que a atuação estatal se realize em conformidade com o Direito e com os princípios constitucionais.  A Advocacia Pública desempenha a função institucional de guardiã da legalidade administrativa, prevenindo que a Administração Pública se afaste de sua finalidade precípua, consistente no atendimento ao interesse coletivo.

Além da representação judicial, a Advocacia Pública desempenha relevante papel preventivo e orientador, contribuindo para a redução da litigiosidade e para a implementação juridicamente segura das políticas públicas. Suas atribuições consultivas garantem racionalidade decisória e evitam a prática de atos administrativos desconformes com a ordem jurídica.

3. O INTERESSE PÚBLICO E SUA DEFESA JURÍDICA

O interesse público constitui núcleo conceitual da atuação da Advocacia Pública. Sua correta compreensão exige distinguir entre o interesse público primário, correspondente às necessidades e aos valores da coletividade e o interesse público secundário ou derivado, relacionado às conveniências administrativas e ao patrimônio do Estado enquanto pessoa jurídica.

A doutrina autorizada de Di Pietro, citando o brilhante Renato Alessi, diferencia os dois interesses, vejamos:

      “Estes interesses públicos, coletivos, cuja satisfação está a cargo da Administração, não são simplesmente o interesse da Administração entendida como ‘aparato organizativo’, mas o que se chamou de interesse coletivo primário, formado pelo conjunto de interesses individuais preponderantes em uma determinada organização da coletividade, enquanto o interesse do aparelhamento (se é que se pode conceber um interesse do aparelhamento unitariamente considerado) seria simplesmente um dos interesses secundários que se fazem sentir na coletividade, e que podem ser realizados somente em caso de coincidência com o interesse coletivo primário e dentro dos limites de dita coincidência. A peculiaridade da posição da Administração Pública reside precisamente nisto, em que sua função consiste na realização do interesse coletivo público, primário.”[1]

O renomado mestre italiano exemplifica:

l’interesse  secondario  dell’amministrazione  porterebbe  la  stessa  a pagare i propri impiegati il meno possible, e ad aumentare al mas-simo possible le imposte, al fine di aumentare al massimo le proprie disponibilità patrimoniali: per contro, l’interesse pubblico (collet-tivo) esige, rispettivamente, che gli impiegati siano pagati in modo sufficiente  a  metterli  nelle  migliori  condizioni  acciocchè  le  loro prestazioni siano efficaci, ed i cittadini non siano gravati di imposte oltre una data misura[2]

Nesse contexto, a jurisprudência pátria, emanada do Superior Tribunal de Justiça, reconhece que o interesse público se desdobra em interesse primário e interesse secundário. Assim, para ilustrar a orientação jurisprudencial uniforme, proceder-se-á à transcrição das decisões a seguir:

[3]ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE EMPRESA ORGANIZADORA DE CONCURSO PÚBLICO, COM FUNDAMENTO NO ART. 24, II, DA LEI DE LICITAÇÕES. VALOR DO CONTRATO ADMINISTRATIVO INFERIOR A R$ 8.000,00 (OITO MIL REAIS). RECEBIMENTO PELA EMPRESA CONTRATADA DAS TAXAS DE INSCRIÇÃO DO CONCURSO, EM MONTANTE SUPERIOR AO PERMISSIVO DA LEI DE LICITAÇÕES. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. [...] 3. É imprescindível ponderar, também, a distinção entre interesse público primário e secundário. Este é meramente o interesse patrimonial da administração pública, que deve ser tutelado, mas não sobrepujando o interesse público primário, que é a razão de ser do Estado e sintetiza-se na promoção do bem-estar social. Nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello: "O Estado, concebido que é para a realização de interesses públicos (situação, pois, inteiramente diversa da dos particulares), só poderá defender seus próprios interesses privados quando, sobre não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos, coincidam com a realização deles." (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 19ª edição. Editora Malheiros. São Paulo, 2005, pág. 66.) [...] (REsp 1356260/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/02/2013, DJe 19/02/2013, grifos nossos)

De igual maneira:

[4]"PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO (CONAB). SAFRA DE ALGODÃO. CLASSIFICAÇÃO DO PRODUTO APONTADA COMO FRAUDULENTA EM AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA TODOS OS ATOS DO PROCESSO. 1. A exegese do disposto no art. 82, III, do CPC, impõe a distinção jus-filosófica entre o interesse público primário e o interesse da administração, cognominado 'interesse público secundário'. (Lições de Carnelutti, Renato Alessi, Celso Antônio Bandeira de Mello e Min. Eros Roberto Grau). 2. O Estado, quando atestada a sua responsabilidade, revela-se tendente ao adimplemento da correspectiva indenização, coloca-se na posição de atendimento ao 'interesse público'. Ao revés, quando visa a evadir-se de sua responsabilidade no afã de minimizar os seus prejuízos patrimoniais, persegue nítido interesse secundário, subjetivamente pertinente ao aparelho estatal em subtrair-se de despesas, engendrando locupletamento à custa do dano alheio. 3. Deveras, é assente na doutrina e na jurisprudência que indisponível é o interesse público, e não o interesse da administração. Nessa última hipótese, não é necessária a atuação do Parquet no mister de custos legis, máxime  porque a entidade pública empreende a sua defesa através de corpo próprio de profissionais da advocacia da União. Precedentes jurisprudenciais que se reforçam, na medida em  que a atuação do Ministério Público não é exigível em várias ações movidas contra a administração, como, v.g., sói ocorrer, com a ação de desapropriação prevista no Decreto-lei n. 3.365/41 (Lei de Desapropriação).(...) RE nos EDcl (2009/0136049-3) , julgado em 02 de agosto de 2010.

Há entendimentos que a Advocacia Pública somente defende o interesse público secundário – o aparato estatal – em sua atuação, sendo que a defesa do interesse primário ficaria a cargo do Ministério Público.

Contudo, entendemos que a defesa de interesse público primário, e não somente do interesse secundário, também seria função precípua da Advocacia Pública.

Como forma de corroborar a posição acima, apresentamos diversas áreas de atuações, com exemplos, onde existe a defesa do interesse público primário pela Advocacia Pública.

Na construção de infraestrutura, a advocacia pública atua para viabilizar a construção de obras que beneficiam toda a coletividade, como hospitais, escolas, creches e estradas.

Em desapropriações, onde o interesse público demanda, como na construção de uma estrada, a advocacia pública pode atuar no processo de desapropriação de terras de particulares, garantindo que a necessidade da sociedade prevaleça.

Na defesa de serviços públicos essenciais, a Advocacia Pública defende os serviços que garantem a segurança, o bem-estar social e a justiça para toda a população, por exemplo, atuando em ações que garantam o funcionamento adequado do sistema de saúde em momentos de crise.

Na representação do Estado em juízo, para defender o interesse público. Isso pode incluir a proposição de ações para proteger o meio ambiente, a proposição de ações de ressarcimento de danos ao erário, ou a defesa contra interesses que prejudiquem a coletividade.

Em Consultoria e assessoramento jurídico, a Advocacia Pública fornecendo consultoria para que os órgãos públicos tomem decisões alinhadas com o interesse público, por exemplo, orientando um órgão de saúde na implementação de uma nova política pública ou um município na elaboração de um contrato que garanta a qualidade de um serviço público.

Cabe ressaltar, também, que no caso de conflitos entre interesse público primário e secundário, aquele deve prevalecer[5]. Um exemplo seria o Estado licitar uma grande área para ser sede de um determinado órgão, sem contar, contudo, que essa área é de uso coletivo, p.ex., uma praça.

Por outro lado, a defesa jurídica do interesse público, quer seja do primário como do secundário[6],  pressupõe a polêmica questão da independência técnica[7] dos advogados públicos e prerrogativas institucionais, as quais devem pautar suas atuações pelos princípios da juridicidade e da moralidade. Tais prerrogativas são essenciais para o pleno desempenho das atribuições constitucionais da instituição[8].

Ressalta-se que não se trata de privilégios, como bem delineado nas lições de Ademário Araujo Castro.

A fixação de garantias e prerrogativas para o exercício das atividades da Advocacia Pública não surge como uma outorga de favores ou privilégios inaceitáveis, particularmente quando se observa a sua nobre missão de sustentar e aperfeiçoar o Estado Democrático de Direito, zelando pela incolumidade dos interesses públicos primários.

Afinal, a possibilidade efetiva de contrariar interesses os mais diversos, desde aqueles dos governantes do momento até poderosas manifestações econômicas privadas, reclama a existência de proteções institucionais ao desempenho retilíneo das atribuições da Advocacia Pública.

Assim, as garantias e as prerrogativas dos membros da Advocacia Pública revelam-se meios ou instrumentos de realização plena do interesse público submetido, de uma forma ou de outra, ao crivo de análise dos vários segmentos da Advocacia Pública[9].

Um assunto em voga, (Projeto de Emenda Constitucional denominado “Reforma Administrativa”), que visa, entre outras providências, tornar verba pública os honorários de sucumbência, fere uma prerrogativa do Advogado Público.

Nessa toada, cumpre trazer à baila a lição de Luiz Henrique Sormani Barbugiani:

Existem inúmeros direitos que podem ser identificados como prerrogativa da Advocacia, desde a ausência de responsabilidade quando não atuam com dolo ou fraude no exercício de suas funções até a percepção de honorários advocatícios.

 Nessa concepção, são analisados alguns exemplos citados ordinariamente de cunho, meramente exemplificativos, sem a pretensão de esgotar essa matéria.

2.1. Honorários advocatícios e exercício da advocacia privada.

Os advogados públicos enquanto advogados detêm o direito de perceberem honorários advocatícios. Isso já era evidente pelo teor do artigo 23 da Lei n. 8.906/1994, ao especificar que “os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para executar a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja expedido em seu favor”.

Mais recentemente, ressaltou-se expressamente, no artigo 85 do CPC de 2015, mais precisamente no § 19, que “os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei”[10].

O citado autor ainda vai ponderar que os honorários de sucumbência são dos advogados públicos, também em razão da isonomia com os advogados privados:

O direito aos honorários advocatícios independentemente da remuneração por meio de vencimentos ou subsídios do Advogado Público deriva de uma noção adequada de isonomia. Seria um tratamento diferenciado injustificável autorizar a todos os advogados privados a percepção da verba honorária excepcionando os advogados públicos, sob o argumento de que já se beneficiam de uma remuneração fixa, uma vez que na área privada são inúmeros os causídicos que também percebem alguma forma de remuneração em cumulação aos honorários sucumbenciais. Ainda que não seja um advogado empregado, exercendo, portanto, a atividade autônoma, além dos honorários sucumbenciais, esse profissional deve ser beneficiado pelos honorários contratuais pactuados, seja com a empresa, seja com seus clientes. Como fator justificante, são exemplos contratos milionários entre empresas e advogados empregados que jamais obstaram o arbitramento e percepção dos honorários sucumbenciais. Da mesma forma, a contratação de um advogado para representação em uma única causa, com o mesmo valor milionário, ou seja, sem qualquer vínculo laboral, não é motivo impeditivo do arbitramento e condenação em honorários advocatícios sucumbenciais.

Sendo assim, pode-se constatar que uma Advocacia Pública sem garantias institucionais não assegura a plena função de seu mister, qual seja, a defesa do interesse público.

4. DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS DA ADVOCACIA PÚBLICA

A Advocacia Pública enfrenta desafios significativos no cenário atual. O primeiro deles decorre da crescente judicialização das políticas públicas, impondo à instituição a defesa do Estado em demandas de elevada complexidade, especialmente nos campos dos direitos sociais, da saúde, da educação e do meio ambiente.

Outro desafio crucial consiste no fortalecimento da autonomia técnica e funcional dos advogados públicos[11]. Embora vinculados administrativamente ao Poder Executivo, deve prevalecer em sua atuação a vinculação ao Direito e à Constituição, em detrimento de interesses político-partidários. A insuficiência de garantias institucionais plenas ainda constitui obstáculo relevante, senão vejamos na obra de Ramos[12]:

Com efeito, Ministério Público, Advocacia-Geral da

União, Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal (e as dos  Municípios, onde houver) e Defensoria Pública, instituições típicas de Estado, que exercem Função Essencial à Justiça, deveriam gozar dos mesmos privilégios e vedações, garantindo-se a devida isonomia como se extrai da intenção do constituinte, cada qual atuando em sua esfera de competência, sem qualquer

tipo de discriminação.

Necessário, portanto, a existência de previsão constitucional garantindo aos Procuradores Públicos Federais a vitaliciedade, a inamovibilidade, bem como a irredutibilidade de subsídio, a fim de que possam exercer, com a autonomia pensada pelo constituinte originário, suas atribuições com plenitude, garantindo a prevalência do interesse público

Adicionalmente, a Advocacia Pública exerce papel estratégico na prevenção e resolução de litígios. A atuação consultiva é fundamental para evitar danos ao erário e promover a boa governança administrativa. A advocacia pública contemporânea deve ser concebida como instrumento estruturante da governança estatal e vetor de concretização dos direitos fundamentais, assumindo papel estratégico na conformação jurídica das políticas públicas e na realização dos objetivos constitucionais.

Por fim, a valorização profissional e o fortalecimento institucional mostram-se imprescindíveis para o aprimoramento da atuação dos advogados públicos, exigindo investimentos em capacitação, infraestrutura e tecnologia, a fim de assegurar condições adequadas ao desempenho de suas funções constitucionais.

5. CONCLUSÃO

A Advocacia Pública desempenha papel estruturante na consolidação do Estado Democrático de Direito e na proteção do interesse público. Mais do que função de natureza estritamente jurídica, representa instituição essencial à boa administração e à concretização dos direitos fundamentais.

A Constituição de 1988 conferiu-lhe posição institucional destacada, incumbindo-a de assegurar a juridicidade dos atos estatais e a prevalência do interesse coletivo sobre interesses particulares ou de natureza política. Contudo, persistem desafios relacionados à autonomia técnica, à estrutura administrativa e à valorização dos profissionais que integram a instituição.

Conclui-se que a tutela efetiva do interesse público demanda o fortalecimento institucional da Advocacia Pública, mediante o reconhecimento de sua relevância constitucional e a garantia de condições adequadas para o exercício independente, técnico e eficaz de suas atribuições.

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 Barbugiani, Luiz Henrique Sormani - Revista Jurídica da Procuradoria-Geral do Estado do Paraná, Curitiba, 2017.

BRAGA, Vicente Martins Prata. Advocacia pública, Autonomia, Políticas públicas, Função essencial à justiça. Belo Horizonte, Editora Fórum.2024.

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JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo – Livro eletrônico 4ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2016.  

  PRADO, Arthur Cristóvão. Advocacia Pública no Império da Lei. Editora Thoth, Londrina, 2025.

 RAMOS, William Junqueira, A Advocacia-Geral da União e a Defesa do Interesse Público Primário - Evolução e Perspectivas, Letras Jurídicas, 2019

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