RESUMO: O presente trabalho visa analisar a atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis, em cotejo com as alterações normativas da Constituição Federal de 1988 e da Emenda Constitucional n.º 80/2014. A pesquisa busca analisar os fundamentos constitucionais e infraconstitucionais que legitimam a intervenção da Defensoria Pública para tutela de grupos vulneráveis. O problema central consiste em verificar os fundamentos jurídicos da atuação institucional da Defensoria Pública como guardiã dos vulneráveis. A metodologia de pesquisa utilizada consiste em revisão bibliográfica de doutrina especializada, bem como pesquisa legislativa e jurisprudencial. Sustenta-se a hipótese de que a atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis constitui instrumento de fortalecimento do acesso à justiça e de efetivação dos direitos fundamentais de grupos vulneráveis.

PALAVRAS-CHAVE: Defensoria Pública; custos vulnerabilis; vulnerabilidade; acesso à justiça; direitos fundamentais.

ABSTRACT: This article aims to analyze role of the Public Defender’s Office as custos vulnerabilis, in light of the normative changes introduced by the Federal Constitution of 1988 and Constitutional Amendment No. 80/2014. The research seeks to examine the constitutional and infraconstitutional grounds that legitimize the intervention of the Public Defender’s Office in the protection of vulnerable groups. The central issue consists in verifying the legal foundations of the institutional role of the Public Defender’s Office as guardian of vulnerable individuals. The research methodology adopted consists of a bibliographic review of specialized legal doctrine, as well as legislative and jurisprudential research. The study supports the hypothesis that the role of the Public Defender’s Office as custos vulnerabilis constitutes an important instrument for strengthening access to justice and ensuring the effectiveness of the fundamental rights of vulnerable groups.

Keywords: Public Defender’s Office; custos vulnerabilis; vulnerability; access to justice; fundamental rights.

1.Introdução

O presente artigo busca analisar a atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis no ordenamento jurídico brasileiro, especialmente em análise às funções institucionais previstas pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei Complementar n.º 80/1994. Ademais, pretende verificar os fundamentos jurídicos que legitimam a atuação da Defensoria Pública na tutela dos direitos de grupos vulneráveis no ordenamento jurídico pátrio.

Inicialmente, demonstrar-se-á no presente artigo o papel da Defensoria Pública como função essencial à justiça na Constituição Federal de 1988, responsável pela promoção dos direitos humanos e da defesa dos necessitados, nos termos do art. 134 da Constituição Federal.

Após, serão analisados os fundamentos jurídicos da atuação da Defensoria Pública como guardiã dos vulneráveis (ou “custos vulnerabilis”), com análise da doutrina especializada e dos precedentes jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça.

Por oportuno, destaque-se que a metodologia de pesquisa utilizada no presente trabalho consiste em revisão bibliográfica de doutrina especializada, bem como análise legislativa e jurisprudencial acerca da atuação institucional da Defensoria Pública como custos vulnerabilis.

2.A Defensoria Pública na Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988, em seu Capítulo IV, prevê a Defensoria Pública como uma das funções essenciais à justiça, incumbindo-lhe como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados.

Nesse sentido, dispõe o art. 134 da Constituição Federal, após modificação promovida pela Emenda Constitucional n. 80/2014:

Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal. 

Em análise ao supracitado dispositivo constitucional, verifica-se que a Constituição Federal adota o modelo público de assistência jurídica, visto que incumbe à referida instituição pública a defesa integral e gratuita dos direitos dos necessitados. Nesse sentido, acerca da instituição do modelo público pela Constituição Federal de 1988, disserta Aluísio Ré (2015, p. 31):

Realmente, o modelo adotado no Brasil é público e institucionalizado, na medida em que refuta a política corporativista, demandista ou simplesmente judiciária de atendimento, mas opta por uma política preventiva e informativa de atuação, por meios jurídicos-sociais, dotada de métodos multidisciplinares e participativos de prevenção e de solução de conflitos, bem como de uma gestão democrática, com objetivos e metas dialeticamente definidas. De fato, o Brasil opta por um modelo de afirmação do direito de acesso à Justiça em benefício das chamadas “minorias” (não em termos de quantidade, mas de poder), com declarado foco no interesse público à efetiva e substancial igualdade.

Nesse sentido, a Lei Complementar n. 80 de 12 de janeiro de 1994  possui papel fundamental na organização da Defensoria Pública e na prescrição de normas gerais para sua organização, determinando de forma expressa que a assistência jurídica integral e gratuita custeada ou fornecida pelo Estado será exercida pela Defensoria Pública, nos termos do art. 3ª-A, § 5º , da referida Lei Complementar.

Ademais, a Lei Complementar n. 80/1994 dispõe em seu art. 97-A  que a Defensoria Pública possui autonomia funcional, administrativa e iniciativa para elaboração de sua proposta orçamentária. Quanto à autonomia funcional, o art. 4, p. 2º, da referida Lei Complementar dispõe que a Defensoria Pública pode exercer sua função institucional inclusive contra entes públicos, não havendo possibilidade de qualquer subordinação (SILVA, 2016, p. 14).

Quanto à autonomia administrativa da Defensoria Pública, tal característica permite o exercício da função institucional de forma independente, possibilitando a organização interna dos órgãos da Defensoria Pública, definição de normativas internas próprias e autonomia para iniciativa de proposta orçamentária, podendo inclusive executar os honorários sucumbenciais destinados à Defensoria Pública (Ibidem, p. 14).

Desta feita, verifica-se que a adoção, pela Constituição Federal de 1988, do modelo público de assistência jurídica gratuita da Defensoria Pública, ensejou o fortalecimento do direito fundamental de acesso à justiça aos necessitados, consolidando a instituição como instrumento democrático essencial à efetivação dos direitos fundamentais dos necessitados.

3.A atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis e a efetivação do acesso à justiça. Análise de entendimento jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal.

A Constituição Federal de 1988, ao atribuir à Defensoria Pública o papel institucional de assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados, permite que tal função seja exercida de forma ampla, em âmbito individual e coletivo, e em face de vulnerabilidades econômicas, jurídicas, informacionais e sociais.

Assim, o fortalecimento do papel institucional da Defensoria Pública na defesa dos direitos constitucionais dos vulneráveis, inclusive no âmbito coletivo, culminou na concepção de nova modalidade de intervenção processual denominada “custos vulnerabilis” pela doutrina especializada. Acerca dessa temática, dispõe Cleber Alves (2025, p. 4):

Assim, fundamentado na legitimidade institucional da Defensoria Pública para a atuação além dos limites da postulação como representante processual de feição ordinária, ao lado da legitimação processual extraordinária, para a tutela específica de interesses coletivos das pessoas em situação de vulnerabilidade, emerge a concepção de uma nova modalidade de atuação processual de caráter interventivo, designada pelo defensor público Maurilio Casas Maia, como intervenção custos vulnerabilis.

Destaca-se que a concepção do conceito de custos vulnerabilis permitiria, inclusive, a atuação da Defensoria Pública na defesa dos direitos humanos independentemente de representação processual direta de quaisquer das partes, desde que existente interesse jurídico na intervenção processual para proteção de grupos vulneráveis (Ibidem, p. 7).

No âmbito forense, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1712163/SP em sede de embargos declaratórios, adotou posicionamento no sentido de permitir a atuação da Defensoria Pública como guardiã dos vulneráveis em demanda relacionada a fornecimento de medicamentos, reconhecendo-se na ocasião a vulnerabilidade dos consumidores potencialmente lesados e a necessidade de defesa do direito fundamental à saúde:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. RECURSO MANEJADO SOB A ÉGIDE DO NCPC. RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. PLANO DE SAÚDE. CONTROVÉRSIA ACERCA DA OBRIGATORIEDADE DE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO REGISTRADO PELA ANVISA. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. CONTRADIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. INTEGRATIVO ACOLHIDO EM PARTE. 1. O presente recurso integrativo foi interposto contra acórdão publicado na vigência do NCPC, razão pela qual devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma nele prevista, nos termos do Enunciado Administrativo nº 3, aprovado pelo Plenário do STJ na sessão de 9/3/2016: Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC. 2. Na espécie, após análise acurada dos autos, verificou-se que o acórdão embargado deixou de analisar a possibilidade de admissão da Defensoria Pública da União como custos vulnerabilis. 3. Em virtude de esta Corte buscar a essência da discussão, tendo em conta que a tese proposta neste recurso especial repetitivo irá, possivelmente, afetar outros recorrentes que não participaram diretamente da discussão da questão de direito, bem como em razão da vulnerabilidade do grupo de consumidores potencialmente lesado e da necessidade da defesa do direito fundamental à saúde, a DPU está legitimada para atuar como quer no feito. 4. O acórdão embargado não foi contraditório e, com clareza e coerência, concluiu fundamentadamente que i) é exigência legal ao fornecimento de medicamento a prévia existência de registro ou autorização pela ANVISA; e ii) não há como o Poder Judiciário, a pretexto de ver uma possível mora da ANVISA, criar norma sancionadora para a hipótese, onde o legislador não a previu. 5. A contradição que autoriza os aclaratórios é a inerente ao próprio acórdão. 6. O recurso integrativo não se presta à manifestação de inconformismo ou à rediscussão do julgado. 7. Embargos de declaração acolhidos, em parte, apenas para admitir a DPU como custos vulnerabilis. (STJ - EDcl no REsp: 1712163 SP 2017/0182916-7, Relator: Ministro MOURA RIBEIRO, Data de Julgamento: 25/09/2019, S2 - SEGUNDA SEÇÃO, Data de Publicação: RJTJRS vol. 317 p. 77 DJe 27/09/2019)

Importante destacar que, no julgamento do REsp 1.192.577/RS, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu que a atuação da Defensoria Pública abrange os necessitados em sentido amplo, de modo a abranger não somente os vulneráveis econômicos, mas também os vulneráveis jurídicos e sociais. Em razão disso, reconheceu-se a legitimidade ativa da Defensoria Pública para ajuizar ação civil pública em favor dos necessitados em sentido amplo, denominados “hipossuficientes jurídicos”. Veja-se:

EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO RECURSO ESPECIAL NOS EMBARGOS INFRINGENTES. PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM FAVOR DE IDOSOS. PLANO DE SAÚDE. REAJUSTE EM RAZÃO DA IDADE TIDO POR ABUSIVO. TUTELA DE INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. DEFESA DE NECESSITADOS, NÃO SÓ OS CARENTES DE RECURSOS ECONÔMICOS, MAS TAMBÉM OS HIPOSSUFICIENTES JURÍDICOS. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA ACOLHIDOS. 1. Controvérsia acerca da legitimidade da Defensoria Pública para propor ação civil pública em defesa de direitos individuais homogêneos de consumidores idosos, que tiveram seu plano de saúde reajustado, com arguida abusividade, em razão da faixa etária. 2. A atuação primordial da Defensoria Pública, sem dúvida, é a assistência jurídica e a defesa dos necessitados econômicos, entretanto, também exerce suas atividades em auxílio a necessitados jurídicos, não necessariamente carentes de recursos econômicos, como é o caso, por exemplo, quando exerce a função do curador especial, previsto no art. 9.º, inciso II, do Código de Processo Civil, e do defensor dativo no processo penal, conforme consta no art. 265 do Código de Processo Penal. 3. No caso, o direito fundamental tutelado está entre os mais importantes, qual seja, o direito à saúde. Ademais, o grupo de consumidores potencialmente lesado é formado por idosos, cuja condição de vulnerabilidade já é reconhecida na própria Constituição Federal, que dispõe no seu art. 230, sob o Capítulo VII do Título VIII ("Da Família, da Criança, do Adolescente, do Jovem e do Idoso"): "A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida."4. "A expressão 'necessitados' (art. 134, caput, da Constituição), que qualifica, orienta e enobrece a atuação da Defensoria Pública, deve ser entendida, no campo da Ação Civil Pública, em sentido amplo, de modo a incluir, ao lado dos estritamente carentes de recursos financeiros - os miseráveis e pobres -, os hipervulneráveis (isto é, os socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as gerações futuras), enfim todos aqueles que, como indivíduo ou classe, por conta de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de poder econômico ou político, 'necessitem' da mão benevolente e solidarista do Estado para sua proteção, mesmo que contra o próprio Estado. Ve-se, então, que a partir da ideia tradicional da instituição forma-se, no Welfare State, um novo e mais abrangente círculo de sujeitos salvaguardados processualmente, isto é, adota-se uma compreensão de minus habentes impregnada de significado social, organizacional e de dignificação da pessoa humana" (REsp 1.264.116/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/10/2011, DJe 13/04/2012).5. O Supremo Tribunal Federal, a propósito, recentemente, ao julgar a ADI 3943/DF, em acórdão ainda pendente de publicação, concluiu que a Defensoria Pública tem legitimidade para propor ação civil pública, na defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, julgando improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade formulado contra o art. 5.º, inciso II, da Lei n.º 7.347/1985, alterada pela Lei n.º 11.448/2007 ("Art. 5.º - Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: ... II - a Defensoria Pública").6. Embargos de divergência acolhidos para, reformando o acórdão embargado, restabelecer o julgamento dos embargos infringentes prolatado pelo Terceiro Grupo Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que reconhecera a legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar a ação civil pública em questão.

(STJ - EREsp: 1192577 RS 2014/0246972-3, Relator: Ministra LAURITA VAZ, Data de Julgamento: 21/10/2015, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 13/11/2015 REVPRO vol. 254 p. 510 RJTJRS vol. 300 p. 119)

De mesmo modo, verifica-se que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Reclamação n. 73807/MA, proferiu decisão no sentido de garantir a participação da Defensoria Pública em casos envolvendo desocupações coletivas, considerando a necessidade de máxima proteção dos interesses jurídicos dos necessitados envolvidos. Veja-se:

RECLAMAÇÃO. REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. ADPF 828. REGIME DE TRANSIÇÃO. ‘PERICULUM IN MORA’ E ‘FUMUS BONI IURIS’. PRESENTES, EM COGNIÇÃO SUMÁRIA. LIMINAR DEFERIDA. I. CASO EM EXAME 1. Decisão reclamada incorre em possível descumprimento do decidido pelo STF na ADPF 828 TPI-quarta-Ref (Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022), notadamente em vista de suposta inobservância do regime de transição para a retomada de desocupações coletivas, evidenciada pela necessidade de remessa dos autos à Comissão Regional de Soluções Fundiárias para a realização de inspeções judiciais e de audiências de mediação, conforme o que fora estabelecido por esta Corte na referida ADPF 828 TPI-quarta-Ref.. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar se o ato reclamado violou o que decidido na ADPF 828 TPI-quarta-Ref.. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Emergem dos autos elementos indicativos de que não foram adotadas, na hipótese, as cautelas definidas nas normas de transição impostas por este Supremo Tribunal no julgamento da Quarta Tutela Provisória Incidental na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 828, a exemplo da realização de audiências prévias de mediação, contando com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública, e submissão do feito à respectiva Comissão de Conflitos Fundiários. Registre-se, ainda, que o prazo de 7 dias não se mostra razoável para a desocupação pela população envolvida que perfazem, segundo informa a reclamante, 209 famílias. Presença do fumus boni iuris e do periculum in mora. Deferimento do pedido liminar. IV. DISPOSITIVO 4. Medida cautelar referendada. Suspensão dos efeitos da decisão pelo cumprimento da ordem de reintegração de posse e determinação no sentido de que sejam observadas pelo Juízo de origem as regras de transição estabelecidas na quarta tutela da ADPF 828, sem prejuízo da regular tramitação da possessória. (STF - Rcl: 73807 MA, Relator: Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 09/12/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 17-12-2024 PUBLIC 18-12-2024)

Inclusive, há tribunais pátrios que já consolidaram entendimento acerca da possibilidade de atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis, a exemplo do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, que aprovou a Súmula n.º 71, em 17/08/2023, reconhecendo expressamente a legitimidade da intervenção institucional da Defensoria Pública na defesa dos direitos de pessoas e grupos em situação de vulnerabilidade, nos seguintes termos:

A Defensoria Pública possui legitimidade para atuar como custos vulnerabilis em favor de pessoas encarceradas e em situação de vulnerabilidade processual.

Observa-se que há avanço jurisprudencial quanto à temática, com reconhecimento do papel da Defensoria Pública na defesa dos vulneráveis em sentido amplo, com consequente reconhecimento de instrumentos processuais aptos à efetivação da assistência jurídica integral dos direitos dos necessitados. 

Evidencia-se, desta forma, que a evolução da tese de custos vulnerabilis reflete a necessidade de fortalecimento das instituições democráticas que possuem papel fundamental na proteção de direitos fundamentais (RODRIGUES, 2024, p.15).

Nesse sentido, o fortalecimento da intervenção da Defensoria Pública mostra-se como medida necessária para ampliar o acesso à justiça e garantir a efetivação dos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, igualdade e solidariedade (Ibidem, p. 16)

4.Considerações Finais

Ante as razões delineadas no presente artigo, observa-se que o papel de custos vulnerabilis exercido pela Defensoria Pública possibilita a potencialização da proteção dos direitos dos grupos vulneráveis, sendo um importante instrumento de defesa dos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de 1988.

A referida atuação institucional vem sendo reconhecida pela doutrina especializada e pela jurisprudência pátria como um importante mecanismo democrático de fortalecimento do acesso à justiça, na medida em que possibilita a tutela dos interesses jurídicos de forma ampla e efetiva, ante a possibilidade de intervenção em causas que possam potencialmente lesar grupos vulneráveis.

Evidencia-se que o art. 134 da Constituição Federal de 1988, ao conferir à Defensoria Pública a função essencial à justiça de defesa dos necessitados, autoriza a adoção de instrumentos jurídicos que possibilitem a máxima tutela dos direitos dos vulneráveis, de modo a possibilitar a atuação institucional de assistência jurídica em sua modalidade integral.

Nesse contexto, evidencia-se a compatibilidade da atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis quando em cotejo ao modelo constitucional de assistência jurídica gratuita e integral aos necessitados, visando à efetivação dos princípios da dignidade da pessoa humana, do acesso à justiça, da igualdade em sua acepção material.

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