RESUMO: O presente artigo analisa as principais alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), destacando os avanços e retrocessos resultantes dessa reforma. A nova lei promoveu mudanças substanciais de natureza material e processual, como a exigência de dolo para caracterização do ato ímprobo e a exclusão da modalidade culposa, a redefinição de sanções e prazos prescricionais, a limitação da legitimidade ativa ao Ministério Público e a introdução de instrumentos como o acordo de não persecução civil. Tais inovações foram saudadas por trazer maior segurança jurídica e proteção a agentes públicos que atuam de boa-fé, mas também criticadas por potencialmente enfraquecer os mecanismos de combate à corrupção e ampliar riscos de impunidade. A partir de revisão doutrinária, jurisprudencial e legislativa, o artigo oferece uma visão crítica dos efeitos da Lei 14.230/2021, concluindo que seus impactos positivos – como o incremento da justiça e eficiência processual – convivem com aspectos negativos que podem dificultar a tutela da probidade administrativa.

Palavras-chave: Improbidade Administrativa; Lei 14.230/2021; Dolo; Culpa; Sanções; Prescrição; Acordo de Não Persecução Civil.

1. INTRODUÇÃO

A improbidade administrativa, em linhas gerais, corresponde a toda conduta ilícita praticada por agente público que viole os deveres de honestidade e cause prejuízo à Administração Pública. A repressão a esses atos ganhou status constitucional no Brasil com a Constituição de 1988, cujo art. 37, §4º prevê sanções político-administrativas para atos de improbidade. Para concretizar esse mandamento, foi editada a Lei nº 8.429/1992 – a Lei de Improbidade Administrativa (LIA) –, que ao longo de quase três décadas tornou-se um instrumento central no combate à corrupção e à má-gestão no setor público.

Em 2021, entretanto, o regime da improbidade sofreu sua maior reformulação desde a criação da LIA. A Lei nº 14.230, sancionada em 25 de outubro de 2021, trouxe significativas alterações na legislação de improbidade, introduzindo novos aspectos materiais e formais com impacto em diversas esferas. Trata-se de mudanças profundas que reverberam no Direito Administrativo sancionador e no funcionamento dos processos por ato de improbidade.

Por um lado, o legislador buscou corrigir distorções da redação original – apontadas por muitos como causadoras do chamado “Direito Administrativo do Medo”, em que gestores probos temem decidir receosos de punições desproporcionais fortalecendo garantias para o agente público de boa-fé. Por outro lado, diversos estudiosos alertam que as modificações podem abrir caminho para práticas lesivas ao poder público e aumentar a incidência de impunidade na aplicação das sanções civis de improbidade. Em suma, a reforma de 2021 suscita um debate entre possíveis avanços, como o reforço da segurança jurídica e da eficiência processual, e potenciais retrocessos, notadamente o enfraquecimento dos mecanismos de responsabilização por atos ímprobos.

Diante desse cenário, este artigo tem por objetivo analisar criticamente os principais pontos da reforma trazida pela Lei 14.230/2021, identificando os aprimoramentos que ela proporciona e os riscos ou prejuízos que ela enseja ao regime da improbidade administrativa. Para tanto, serão examinadas as mudanças no elemento subjetivo dos ilícitos (exigência de dolo), nas sanções e prazos prescricionais, na legitimidade e procedimentos processuais, confrontando entendimentos doutrinários e posicionamentos jurisprudenciais recentes sobre o tema. Espera-se, com isso, esclarecer em que medida a nova lei efetivamente moderniza e torna mais justo o combate à improbidade ou se, ao contrário, representa um retrocesso normativo na tutela da probidade administrativa.

2. EXIGÊNCIA DE DOLO E EXCLUSÃO DA IMPROBIDADE CULPOSA

Uma das alterações mais significativas da Lei 14.230/2021 foi a mudança do elemento subjetivo necessário à configuração do ato de improbidade. A nova redação eliminou expressamente a possibilidade de responsabilização por conduta culposa, passando a exigir dolo em todas as modalidades de improbidade. Antes da reforma, a LIA já demandava dolo para a maioria dos atos (como os dos arts. 9º, 10-A e 11), porém admitia a forma culposa nos atos que causavam lesão ao erário (art. 10 caput na redação original) – hipótese que agora foi suprimida. Conforme o art. 1º, §3º, da Lei 8.429/92, incluído em 2021, “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa” (BRASIL, 2021). Em outras palavras, nenhuma ação ou omissão será ímproba se não estiver presente a vontade livre e consciente de alcançar um resultado ilícito.

Além disso, a Lei 14.230/2021 incorporou no art. 11 (atos contra os princípios da Administração) um requisito de dolo específico: somente haverá improbidade quando comprovado que o agente visava obter vantagem indevida para si ou outrem com sua conduta funcional. Essa exigência de finalidade ilícita foi estendida a todos os tipos de improbidade (art. 11, §§1º-2º) e exige demonstração objetiva da ilegalidade e da norma violada (§3º). Em suma, o novo regime subjetivo demanda não apenas a intenção genérica de praticar o ato, mas a prova de um animus específico de enriquecimento ilícito ou prejuízo intencional.

Do ponto de vista positivo, essas mudanças atendem ao princípio da culpabilidade e evitam punições por meras falhas formais ou erros administrativos sem má-fé. A exclusão da improbidade culposa foi amplamente considerada acertada por parte da doutrina, pois “a culpa é incompatível com a premissa de má-fé que norteia o conceito de improbidade” (BATISTA, 2024). Desse modo, afasta-se o risco de condenações de agentes que agiram sem intenção dolosa, trazendo maior segurança jurídica e proteção a gestores públicos bem-intencionados (ZAIA, 2025). Espera-se, com isso, diminuir o “apagão das canetas” – a inércia decisória motivada pelo medo de responsabilização – na medida em que o administrador honesto, que não atua com intuito ilícito, não deve mais recear responder por improbidade (IACHITZKI et al., 2024). Conforme observa Letícia Batista (2024), a supressão da forma culposa alinha-se à essência da improbidade, intrinsecamente ligada à desonestidade deliberada.

Por outro lado, sob a perspectiva crítica, a barreira probatória imposta pela exigência de dolo específico pode dificultar enormemente a punição de condutas lesivas. Provar o estado mental e a finalidade oculta do agente é tarefa complexa, mormente nos casos de corrupção velada. A doutrina tem alertado que o caráter subjetivo do dolo dificultará ainda mais a propositura de ações de improbidade. Em certas situações, a nova regra pode gerar verdadeiros vácuos de responsabilização: atos graves de negligência ou imprudência que causem prejuízo milionário ao erário, sem evidência de intenção maliciosa, ficarão imunes às sanções da LIA – o que representa um estímulo à incompetência e à irresponsabilidade administrativa. Além disso, a exigência de comprovação de vantagem específica pode excluir do campo da improbidade condutas antiéticas que violem princípios administrativos sem visar enriquecimento, como nepotismo ou favoritismo, fragilizando a tutela da moralidade (SILVA; SILVA, 2025). Nesse sentido, Batista (2024) adverte que a necessidade de finalidade ilícita “cinge em demasia” o elemento subjetivo, incorrendo no risco de inviabilizar a aplicação da lei em casos nos quais o dolo específico seja difícil de demonstrar.

A controvérsia em torno dessa mudança refletiu-se também no plano jurisprudencial. Diante da nova lei, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que a exigência de dolo não retroage para desconstituir condenações transitadas em julgado sob a lei antiga, em respeito à coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CF) (CAVALCANTE, 2025). Assim, não houve uma “abolitio criminis” das condenações pretéritas já definitivas por ato culposo. Contudo, o STF decidiu que a nova definição deve ser aplicada aos processos em andamento, impedindo a manutenção de condenações por ato culposo ainda pendentes de julgamento (CAVALCANTE, 2025). Nesses casos, o tribunal competente deve verificar se é possível reconduzir os fatos à modalidade dolosa; não o sendo, a ação deve ser extinta. Essa orientação evidencia a intenção de preservar a segurança jurídica sem renunciar ao regramento mais benéfico ao réu nas situações cabíveis. O resultado prático, entretanto, foi a extinção de inúmeras ações e condenações não transitadas baseadas em culpa, ilustrando o dilema entre proteger garantias individuais e assegurar efetividade na proteção da probidade.

3. ALTERAÇÕES NAS SANÇÕES E PRAZOS PRESCRICIONAIS

Além de redefinir os pressupostos da improbidade, a Lei nº 14.230/2021 promoveu mudanças relevantes nas consequências aplicáveis e nos prazos para punir esses atos. Tais mudanças envolveram, de um lado, uma atenuação de sanções civis e políticas previstas na lei e, de outro, a fixação de novos prazos prescricionais, inclusive com a introdução da prescrição intercorrente nos processos de improbidade.

3.1 Atenuação das sanções e efeitos punitivos

A nova lei trouxe alterações no catálogo de sanções do art. 12 da LIA, muitas das quais reduzindo a severidade de punições. No caso dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração (art. 11), por exemplo, foi excluída a sanção de suspensão dos direitos políticos, antes prevista pelo prazo de 3 a 5 anos para essa categoria. Também houve sensível redução da multa civil máxima: de até 100 vezes a remuneração do agente, passou a limitar-se a até 24 vezes no art. 11 (FIGUEIREDO; VASCONCELOS, 2022).

Para os atos que causam lesão ao erário (art. 10), a redação anterior previa suspensão de direitos políticos de no mínimo 5 e até 8 anos. Com a reforma, esse intervalo foi alterado para até 12 anos (ou seja, elevou-se o teto, mas aparentemente eliminou-se o piso de 5 anos) (BRASIL, 2021). Igualmente, o prazo máximo de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios foi unificado em 12 anos, em alguns casos representando diminuição em relação aos patamares anteriores. Ademais, a Lei 14.230/2021 acrescentou dispositivo determinando que pessoas jurídicas não serão sancionadas pela LIA se o mesmo ato ímprobo já for punido como ato lesivo nos termos da Lei de Anticorrupção (BRASIL, 2021). Essa regra visa evitar dupla punição de empresas, mas, na visão de alguns autores, pode enfraquecer a proteção do erário ao impossibilitar a aplicação de multas civis e outras penalidades da LIA a pessoas jurídicas envolvidas em corrupção, limitando-as às sanções da lei empresarial específica (FIGUEIREDO; VASCONCELOS, 2022).

As motivações para essas alterações punitivas incluem a busca por proporcionalidade e a redução de excessos punitivos. O legislador pretendeu racionalizar as sanções, adequando-as à gravidade de cada infração e evitando punições duplicadas ou demasiado severas. A introdução de mecanismos de compensação de sanções entre esferas (civil, administrativa, penal) – por exemplo, a previsão de que sanções aplicadas em outras esferas serão descontadas das da LIA (art. 12, §5º) – reflete uma orientação garantista de impedir que o mesmo fato gere punições cumulativas desproporcionais (PINHEIRO; ZIEZEMER, 2022). Também é mencionada a necessidade de proteger agentes públicos de penalidades consideradas extremas, como longos afastamentos da vida pública por violações menos gravosas dos deveres funcionais (SILVA; SILVA, 2025).

Não obstante essas justificativas, muitos autores encaram a atenuação geral das sanções como um retrocesso no combate à improbidade. Figueiredo e Vasconcelos (2022) ressaltam que as alterações diminuíram a capacidade sancionatória da lei e podem ensejar prejuízos à tutela do patrimônio público, aumentando o risco de impunidade dos agentes ímprobos. Os autores citam, por exemplo, que a exclusão da suspensão dos direitos políticos para atos contra princípios, aliada à redução das multas, fragiliza o efeito dissuasório da lei sobre condutas desonestas de menor monta. Com sanções mais brandas, a prática da improbidade pode se tornar um “cálculo vantajoso” para o infrator, especialmente se considerado em conjunto com a maior dificuldade de condenação por exigência de dolo. Pinheiro e Ziezemer (2022) chegaram a classificar a reforma como um “injustificável retrocesso normativo na tutela efetiva da probidade”, alertando que o abrandamento das consequências jurídicas sinaliza menor reprovação estatal à corrupção. Do ponto de vista político e social, essa percepção negativa é relevante: a sociedade brasileira, historicamente lesada por escândalos de corrupção, poderia interpretar a nova lei como uma “anistia branca” ou um enfraquecimento no compromisso de combate aos atos ímprobos (FIGUEIREDO; VASCONCELOS, 2022).

Cabe frisar que a avaliação desses impactos depende também de como as instâncias judiciais aplicarão as novas balizas sancionatórias. A discricionariedade judicial na fixação das penas de improbidade – agora em faixas potencialmente mais amplas, já que alguns mínimos legais foram removidos – poderá mitigar ou agravar os efeitos da atenuação. Juízes rigorosos ainda poderão impor penas elevadas nos casos graves (por exemplo, suspendendo direitos políticos pelo novo teto de 12 anos em fraudes ao erário de grande vulto), enquanto casos de menor gravidade podem ser tratados com maior leniência. De qualquer forma, a reformulação das sanções compõe, ao lado da exigência de dolo, um quadro normativo mais favorável ao acusado, que preocupou parcela majoritária da doutrina e do Ministério Público (PINHEIRO; ZIEZEMER, 2022).

3.2 Novos prazos de prescrição e prescrição intercorrente

Outro eixo crítico da Lei 14.230/2021 foi a mudança dos prazos prescricionais das ações de improbidade. O artigo 23 da LIA recebeu nova redação estabelecendo que a ação para aplicar sanções prescreve em 8 anos contados da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (BRASIL, 2021). Este prazo único de 8 anos revogou o regime anterior, que continha prazos diversos conforme a situação do agente: pela lei antiga, por exemplo, a ação poderia ser proposta até cinco anos após o término do exercício do cargo ou mandato (para agentes políticos ou comissionados), ou no prazo prescricional de faltas disciplinares graves (para servidores efetivos), dentre outras hipóteses previstas nos incisos I a III do art. 23 original. Com a reforma, unificou-se o marco prescricional, simplificando a regra. À primeira vista, essa uniformização confere segurança jurídica e objetividade: todas as modalidades de improbidade agora seguem o mesmo lapso de 8 anos, evitando discussões sobre qual inciso se aplica em cada caso.

Contudo, essa mudança também foi alvo de críticas, pois pode encurtar o prazo disponível em certas situações complexas. Sob o regime antigo, a contagem a partir do fim do vínculo público permitia, na prática, que ilícitos cometidos por agentes de longo mandato fossem acionados mesmo muito tempo depois do fato – o prazo só começava a correr ao deixarem o cargo. Agora, não importando quando a pessoa saia da função, a contagem inicia do evento danoso; assim, um agente que permaneça por longo período no cargo poderia se beneficiar da inércia: se a irregularidade permanecer oculta por 8 anos, a pretensão sancionatória estará prescrita, ainda que ele continue no serviço público. Em outras palavras, a mudança privilegia a definição de um prazo certo em detrimento de considerar as peculiaridades do descobrimento do ato ímprobo. Alguns enxergam nisso um potencial de impunidade, principalmente em casos de corrupção sistêmica de difícil detecção imediata (PINHEIRO; ZIEZEMER, 2022).

Mais inovadora foi a inclusão explícita, pela primeira vez, de causas de suspensão, interrupção e de prescrição intercorrente no âmbito da improbidade. A Lei 14.230/21 passou a prever que a instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apurar ato de improbidade suspende o prazo prescricional por até 180 dias, voltando a correr ao término desse período (BRASIL, 2021). Além disso, o novo §4º do art. 23 elenca marcos interruptivos do prazo: o ajuizamento da ação, a publicação da sentença condenatória e de acórdãos de tribunais de 2º grau, STJ e STF que confirmem a condenação ou revertam a improcedência (BRASIL, 2021). Tais disposições tornaram a disciplina da prescrição mais semelhante às regras gerais do Código Civil e do Código de Processo Penal, dando tratamento legal a situações que antes eram objeto de controvérsia. A medida busca evitar que o prazo corra descontroladamente durante investigações iniciais ou enquanto o réu maneja recursos, ao mesmo tempo em que impõe limites temporais claros a essas fases preliminares (180 dias de suspensão máxima por inquérito) e ao processo.

A maior novidade, contudo, foi a criação da prescrição intercorrente na ação de improbidade. De acordo com a Lei 14.230/2021, se o processo ficar paralisado por mais de 4 anos sem sentença de mérito, configura-se prescrição intercorrente que extingue a ação. Essa disposição rompe com o entendimento anteriormente consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual não havia prescrição intercorrente na LIA – a jurisprudência do STJ entendia inaplicável tal modalidade, já que a lei antiga previa apenas prazo para ajuizamento e se silenciava quanto à fase processual (CAVALCANTE, 2025). Agora, o legislador positivamente introduziu esse limite temporal dentro do processo judicial de improbidade.

A justificativa aparente para a medida está relacionada ao princípio da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, CF) e à necessidade de se evitar ações de improbidade arrastando-se por tempo indeterminado. Em teoria, a prescrição intercorrente pressiona as partes – especialmente o autor (Ministério Público) – a diligenciarem para obter uma sentença em até quatro anos, sob pena de ver a demanda extinta. Isso poderia ser visto como um avanço em termos de eficiência e garantia processual, prevenindo a eternização de litígios que pendem sobre os demandados. Por outro lado, diversos especialistas têm condenado o prazo de quatro anos como excessivamente exíguo diante da realidade do Judiciário brasileiro.

Pinheiro e Ziezemer (2022) apontam dados estatísticos do Conselho Nacional de Justiça mostrando que, na média, o intervalo entre o início do processo e a sentença em ações de improbidade supera quatro anos – ou seja, a maioria dos casos poderia ser atingida pela nova regra. Os autores sustentam que esse período fixado “viola o princípio da proporcionalidade”, possuindo natureza inconstitucional por frustrar a efetiva tutela da probidade. Com efeito, tal como formulada, a prescrição intercorrente premia a morosidade e os expedientes protelatórios da defesa: basta ao réu alongar ao máximo o trâmite (por exemplo, com incidentes e recursos), para aumentar as chances de o processo caducar ao ultrapassar quatro anos sem sentença. Essa preocupação é amplificada pela constatação de que casos complexos de corrupção – envolvendo múltiplos réus, provas periciais, etc. – dificilmente serão sentenciados nesse intervalo, tornando a nova regra um convite à impunidade em larga escala (FIGUEIREDO; VASCONCELOS, 2022).

A recepção das mudanças de prescrição ainda está em construção na jurisprudência. Incidentes de constitucionalidade sobre a prescrição intercorrente já foram suscitados, e é possível que os tribunais superiores modularem a aplicação desse dispositivo para evitar injustiças flagrantes. De todo modo, no ínterim, a orientação para os órgãos acusadores é acelerar a marcha das ações de improbidade, priorizando-as, a fim de não serem surpreendidos pela extinção prematura. Vale lembrar que a lei previu hipóteses de suspensão do prazo prescricional intercorrente – por exemplo, enquanto pendentes os recursos em tribunais superiores – mas mesmo com essas interrupções, o horizonte de tempo é curto (quatro anos na primeira instância). Assim, a reforma dos prazos, apesar de inspirada no ideal de celeridade, trouxe o paradoxo de enfraquecer a punição dos atos ímprobos caso o Estado não atue com eficiência excepcional. Novamente, contrapõe-se o valor da segurança jurídica do réu, de não ficar indefinidamente respondendo a uma ação, e o interesse público na responsabilização efetiva dos corruptos – equilíbrio cuja busca permeia toda a Lei 14.230/2021.

4. Legitimidade ativa e mecanismos processuais na nova lei

A reforma de 2021 inovou ao restringir quem pode propor as ações de improbidade e ao introduzir mudanças procedimentais voltadas tanto à contenção de abusos quanto à agilização da tutela reparatória. Destacam-se aqui a controvérsia sobre a legitimidade ativa exclusiva do Ministério Público, a imposição de critérios para decretação de indisponibilidade de bens, e a criação do acordo de não persecução civil como forma de resolução consensual do caso de improbidade.

4.1 Legitimidade exclusiva do Ministério Público

Na redação original da LIA, o art. 17 conferia legitimidade para ajuizar a ação de improbidade tanto ao Ministério Público quanto à pessoa jurídica interessada lesada pelo ato (União, Estado, Município ou entidade pública prejudicada). A Lei 14.230/2021 alterou esse dispositivo, atribuindo ao Ministério Público competência exclusiva para propor ações de improbidade (BRASIL, 2021). Em termos práticos, as procuradorias jurídicas das entidades federativas – que antes podiam ingressar com ações para defender seu próprio erário – foram excluídas do polo ativo, concentrando-se todo o poder de demanda no órgão ministerial (ZAIA, 2025).

Essa mudança foi justificada, por seus defensores, como forma de conferir unidade e técnica às ações de improbidade, evitando conflitos de estratégia entre Ministério Público e advocacias públicas, e impedindo eventualmente o uso político dessas ações por governantes contra adversários locais. O MP, como instituição dotada de independência funcional e vocação constitucional para a defesa do patrimônio público, seria o guardião natural para exercer o “monopólio” das ações de improbidade, tal como já detém nas ações penais públicas (PINHEIRO; ZIEZEMER, 2022). Há quem argumente ainda que a exclusividade evita a duplicidade de processos sobre os mesmos fatos – antes, um prefeito, por exemplo, podia ser alvo de ação do MP e paralelamente de ação movida pelo Município, o que a nova lei eliminaria (PINHEIRO; ZIEZEMER, 2022).

Não obstante esses argumentos, a restrição da legitimidade ativa gerou imediata reação contrária. Do ponto de vista jurídico-constitucional, questionou-se se seria admissível retirar do ente público lesado a possibilidade de buscar ele próprio a reparação do dano sofrido. Duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs 7042 e 7043) foram propostas perante o Supremo Tribunal Federal por associações de Procuradores de Estado e da União, sustentando que a mudança afronta os princípios da eficiência, do acesso à justiça e da separação de poderes (STF, 2022). O Ministro Alexandre de Moraes, relator, concedeu liminar em fevereiro de 2022 suspendendo a exclusividade do MP, restabelecendo temporariamente a legitimidade concorrente das pessoas jurídicas interessadas. Em sua decisão, Moraes destacou que suprimir a atuação dos entes federados configura “monopólio absoluto” do Ministério Público não previsto na Constituição e representa “grave limitação ao amplo acesso à jurisdição, ferindo o princípio da eficiência”, constituindo considerável retrocesso no combate à improbidade. Assim, pelo menos até o julgamento definitivo dessas ADIs, fica mantida a possibilidade de governos locais e demais órgãos lesados proporem ações de improbidade em concorrência com o MP (STF, 2022).

Do ponto de vista dos impactos práticos, a tentativa de monopólio do MP suscita preocupações sobre eventual redução do número de ações e sobrecarga do Ministério Público. Se prevalecer a exclusividade, todos os casos deverão ser encaminhados ao MP, que terá discricionariedade para decidir ajuizar ou não – podendo haver situações em que a entidade lesada discorde da inércia do Parquet e, pela nova lei, fique de mãos atadas. Isso exigiria uma estrutura ministerial ainda mais aparelhada para dar conta de todos os fatos ímprobos no país, sob pena de muitos ficarem sem resposta judicial. Por outro lado, os críticos da legitimidade concorrente apontavam que várias ações movidas por advocacias públicas redundavam em sobreposições ou falta de uniformidade na tese jurídica; a exclusividade, nesse sentido, poderia evitar ações temerárias movidas politicamente e favorecer uma atuação mais especializada. De todo modo, a visão que prevalece na literatura é negativa: a mudança foi recebida como um enfraquecimento institucional do sistema de responsabilização, tendo sido necessária a intervenção do STF para sustar seus efeitos. O episódio ilustra como certas inovações da Lei 14.230/2021, embora orientadas por uma lógica organizacional, acabaram interpretadas como ameaça ao controle da improbidade, sendo rotuladas como retrocesso pelo próprio Supremo Tribunal Federal (STF, 2022).

4.2 Indisponibilidade de bens e requisito de urgência

No âmbito procedimental, a Lei 14.230/2021 trouxe novas restrições à decretação da indisponibilidade de bens do investigado ou réu por improbidade. Essa medida cautelar – destinada a assegurar futura reparação do dano ao erário – já existia no art. 7º e art. 16 da LIA, mas era aplicada sob critérios amplos: bastavam indícios de responsabilidade (fumus boni iuris) e se presumia o periculum in mora (risco na demora) de forma implícita, autorizando o sequestro de bens quase automaticamente. Com a reforma, foi inserido o §3º no art. 16, estabelecendo que a indisponibilidade só pode ser deferida mediante demonstração da urgência da medida (isto é, perigo concreto de dilapidação patrimonial) (BRASIL, 2021). Em outras palavras, o legislador positivou a exigência de periculum in mora expresso: não é mais possível bloquear bens do agente de forma automática em toda ação de improbidade, devendo o Ministério Público ou autor comprovar o risco efetivo de frustração do ressarcimento (STJ, 2025).

Essa alteração representa um avanço garantista, alinhando a LIA aos princípios gerais das tutelas de urgência. Evita-se o congelamento indiscriminado de patrimônios, muitas vezes com efeitos gravosos a terceiros e ao próprio acusado, em casos onde não há indícios de que ele esteja ocultando ou dilapidando seus bens. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça rapidamente sedimentou a aplicação dessa nova regra mesmo para processos em curso, dada sua natureza processual: em decisão de 2024, a 1ª Turma do STJ aplicou a exigência do art. 16, §3º a uma ação pendente, entendendo tratar-se de norma de imediata incidência (STJ, 2024). Subsequentemente, em 2025, a Primeira Seção do STJ confirmou, em sede de recurso repetitivo, que as disposições da Lei 14.230/21 relativas à tutela provisória alcançam os processos em andamento, autorizando a revisão de indisponibilidades já decretadas para adequá-las à nova redação da lei (STJ, 2025).

Porém, sob o prisma da tutela do interesse público, alguns temem que a novidade possa prejudicar a efetividade da recomposição do erário. Antes, ao menor sinal de ato ímprobo com potencial dano, os bens do réu eram congelados para assegurar futuro pagamento – ainda que isso representasse, de fato, uma presunção absoluta de risco. Agora, se o MP não conseguir evidenciar fatos que indiquem perigo concreto (por exemplo, tentativa de transferência de bens ou insolvência deliberada), pode ver negado o pedido de indisponibilidade. Isso poderia dar margem para que agentes ímprobos, cientes da investigação, dissipem seu patrimônio de forma sutil antes que se configure uma urgência flagrante. Ou seja, a cautela pode chegar tarde demais. Apesar dessas preocupações, cabe notar que o próprio STJ, mesmo antes da lei nova, vinha evoluindo para exigir algum grau de demonstração de risco nas indisponibilidades, a fim de compatibilizá-las com precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre restrições de bens. Assim, a codificação desse requisito tende mais a consolidar um entendimento de equilíbrio do que representar um obstáculo intransponível. Em suma, a exigência de urgência é vista como uma melhoria na ponderação de direitos – patrimônio público versus propriedade privada – mas cujo sucesso dependerá da habilidade dos órgãos públicos em instruir bem seus pedidos cautelares e da vigilância dos juízes em evitar expedientes protelatórios dos réus (como falsa sensação de segurança para dilapidar bens) (STJ, 2025).

4.3 Acordo de não persecução civil

Por fim, merece destaque a incorporação, pela Lei 14.230/2021, de mecanismos de solução consensual no âmbito da improbidade administrativa. A principal inovação nesse aspecto foi a criação do Acordo de Não Persecução Civil (ANPC), previsto nos novos arts. 17ª-B e 17-B da LIA (BRASIL, 2021). Até pouco tempo atrás, prevalecia o entendimento de que era vedada qualquer transação nos casos de improbidade, por impedimento legal expresso e por se tratar de tutela de moralidade administrativa indisponível. Essa postura começou a mudar com a Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime), que autorizou soluções negociadas em ações de improbidade, e se consolidou de vez com a Lei 14.230/21, que regulamentou detalhadamente o ANPC (Figueiredo; Vasconcelos, 2022).

O acordo de não persecução civil consiste, em essência, na possibilidade de o Ministério Público deixar de ajuizar (ou desistir de prosseguir com) a ação de improbidade em troca do cumprimento, pelo investigado, de determinadas condições que garantam o interesse público lesado. Dentre os resultados mínimos exigidos pelo art. 17-B estão o integral ressarcimento do dano e a reversão à entidade lesada da vantagem indevida obtida (BRASIL, 2021). Ou seja, o acordo deve assegurar que os cofres públicos sejam recompostos e que o agente renuncie a qualquer enriquecimento ilícito, podendo ainda prever outras sanções ajustadas. Além disso, a lei estabelece procedimentos formais para validade do ANPC: oitiva do ente federativo lesado, aprovação interna pelo órgão do MP e homologação judicial, ainda que o ajuste ocorra após a propositura da ação (BRASIL, 2021; TJDFT, 2020).

A introdução desse instrumento é amplamente reconhecida como um avanço na efetividade e celeridade da tutela da improbidade. Ao viabilizar a composição, o legislador trouxe para o direito administrativo sancionador uma lógica já consagrada no direito penal (acordos de não persecução penal) e no direito administrativo em geral (termos de ajustamento de conduta). Espera-se que, mediante o ANPC, muitos casos possam ser resolvidos de forma mais rápida e eficaz, evitando longos litígios e garantindo prontamente o ressarcimento do erário (FIGUEIREDO; VASCONCELOS, 2022). O próprio Tribunal de Justiça do Distrito Federal, em precedente citado pela doutrina, destacou que o acordo “busca trazer mais efetividade e celeridade na punição em razão da prática de ato de improbidade”, abrindo espaço para soluções modernas de consenso que priorizam a reparação do dano ao invés do prolongamento da disputa judicial (TJDFT, 2020).

É claro que a utilização responsável do ANPC requer critérios rigorosos. A lei mesmo impõe limitações: não cabe acordo se não houver ressarcimento integral e devolução de ganhos ilícitos, bem como em hipóteses de corrupção grave em que a indisponibilidade do interesse público não recomende transação. Críticos pontuais manifestam receio de que acordos mal conduzidos possam resultar em leniência excessiva, com infratores “comprando” a extinção do processo por valores irrisórios ou condições suaves. Para mitigar isso, há a necessidade de homologação judicial, onde o magistrado deverá avaliar se o acordo atende ao interesse público. Também a publicidade e o controle social sobre os acordos serão fundamentais para que esse avanço não seja deturpado em benefício indevido de agentes ímprobos influentes. De todo modo, a existência do ANPC representa uma mudança de paradigma importante: a improbidade deixa de ser um campo impermeável a negociações e passa a admitir soluções consensuais e pragmáticas quando estas melhor servirem ao erário e à administração (FIGUEIREDO; VASCONCELOS, 2022).

5. CONCLUSÃO

A reforma da Lei de Improbidade Administrativa promovida pela Lei nº 14.230/2021 é um marco no direito sancionador brasileiro, produzindo efeitos complexos e ambivalentes. Por um lado, a nova lei respondeu a críticas de excessos e ineficiências do regime anterior, introduzindo aprimoramentos alinhados a princípios de justiça, segurança jurídica e eficiência.

A exigência de dolo para caracterização do ato ímprobo encerra a possibilidade de punir agentes por mera culpa, evitando injustiças contra quem não agiu de má-fé e reduzindo o fenômeno do “administrador com medo” de atuar. A racionalização das sanções e a possibilidade de acordos demonstram uma preocupação em tornar o sistema mais equilibrado e resolutivo, favorecendo a recuperação ágil do patrimônio público lesado e prevenindo punições desproporcionais.

Também no plano procedimental, medidas como a fixação de requisitos para indisponibilidade de bens e a padronização dos prazos prescricionais visam coibir arbitrariedades e dar maior previsibilidade às partes. Esses podem ser considerados avanços importantes, que tornam o combate à improbidade mais técnico e menos suscetível a abusos ou a instrumentalizações políticas.

Por outro lado, as mudanças implementadas carregam inegáveis retrocessos ou riscos que não podem ser ignorados. A elevação do patamar subjetivo (dolo específico) e o abrandamento das consequências jurídicas podem ter, como efeito colateral, a dificuldade de sancionar condutas lesivas e o enfraquecimento do caráter dissuasório da lei. Se por um lado a reforma protege o administrador honesto, por outro pode beneficiar o desonesto habilidoso, que passa a contar com lacunas maiores para escapar da responsabilização – seja pela dificuldade probatória do dolo, seja pela expiração mais rápida dos prazos processuais.

A crítica de que “diversos atos foram excluídos do campo da ilicitude” pela nova lei, formulada já no calor da aprovação da reforma, traduz o temor de que a LIA reformada deixe de alcançar situações antes puníveis, aumentando a sensação de impunidade. Ademais, iniciativas como a restrição da legitimidade ativa ao Ministério Público foram percebidas como um retrocesso institucional, a ponto de o STF intervir para restabelecer o modelo anterior concorrente. Tais aspectos negativos evidenciam uma tensão entre a intenção declarada do legislador – modernizar e tornar mais justo o regime de improbidade – e possíveis consequências não desejadas, consistentes em dificultar a defesa da probidade e facilitar a sobrevivência de comportamentos ímprobos nos órgãos públicos.

Conclui-se, portanto, que a Lei 14.230/2021 trouxe inovações de mérito, mas pende sobre seu sucesso a necessidade de um balanceamento cuidadoso em sua aplicação prática. Caberá às instituições responsáveis – notadamente o Ministério Público e o Poder Judiciário – interpretar e utilizar os novos dispositivos de forma a conciliar a proteção aos administradores de boa-fé com a efetiva punição dos desonestos. Algumas correções de rota já se mostram necessárias, a exemplo do controle de constitucionalidade de certos pontos e da criação de orientações jurisprudenciais que evitem que garantias recém-introduzidas sejam manipuladas para frustrar a lei.

Em última análise, o aprimoramento do combate à improbidade não depende apenas de endurecimento ou abrandamento normativo, mas de governança pública sólida e de uma cultura de integridade. A legislação é importante – e a reforma de 2021 representa tanto um reflexo das percepções atuais sobre o tema quanto um experimento de calibragem entre rigor e leniência. Resta acompanhar, à luz dos princípios constitucionais e da finalidade maior de proteção da coisa pública, se esse experimento resultará em um modelo mais eficaz e justo de responsabilização, ou se demandará novas mudanças para corrigir rumos e evitar retrocessos na luta contra a corrupção.

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