As discussões sobre contribuições estaduais destinadas a fundos não são recentes. O ponto de partida desse debate foi a contribuição ao Fundersul, no Estado de Mato Grosso do Sul. Desde então, passou-se a discutir a constitucionalidade de uma exação autointitulada como facultativa, mas condicionada à fruição de um regime tributário favorecido, no caso específico, o diferimento do ICMS, e cobrada como um adicional a esse imposto.

No STF, na ADI n.º 2056, ajuizada contra a legislação do Estado do Mato Grosso do Sul, prevaleceu o entendimento pela constitucionalidade da cobrança, sob o fundamento de que se trataria de prestação facultativa. Ficaram vencidos os ministros Marco Aurélio e Moreira Alves.

Nesse contexto, é relevante a observação feita pelo ministro Moreira Alves em seu voto, ao registrar: “tenho seríssimas dúvidas a respeito dessa prática que poderá alastrar-se pelo Brasil com relação a todos os tipos de técnica tributária para aumentar a arrecadação”[1].

A partir dessa decisão, diversos entes estaduais passaram a instituir contribuições semelhantes, com maior ou menor grau de abrangência, mas sempre amparadas na mesma justificativa: a de que não haveria compulsoriedade, já que o contribuinte poderia optar por não aderir ao regime ou ao benefício fiscal. A título exemplificativo, podem ser mencionadas as contribuições aos FETHAB (MT), FET (TO), FDI (MA), FUNDEINFRA (GO) e FDI-PI (PI).

Boa parte dessas contribuições foi submetida ao exame do Poder Judiciário, sendo recorrente, em todos os casos, o questionamento quanto à existência de compulsoriedade e quanto à sua caracterização como adicional de ICMS. No curso dessas discussões, chama atenção o movimento empreendido pelo Estado do Maranhão.

Diante da impossibilidade de viabilizar a regulamentação e a arrecadação da contribuição ao FDI, o Estado instituiu a Taxa de Fiscalização de Transporte de Grãos (TFTG), também objeto de ação direta de inconstitucionalidade no STF.

No período em que perdurou a cobrança dessa taxa pelo Estado do Maranhão, sobreveio a promulgação da Emenda Constitucional n.º 132/2023, que introduziu modificações relevantes na tributação do consumo. Como resultado de articulações políticas voltadas à obtenção do quórum necessário à aprovação da reforma, foram incorporadas ao texto emendas de última hora, comumente denominadas jabutis legislativos.

Uma delas foi o art. 136, inserido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que outorgou competência excepcional para a instituição de contribuição sobre produtos primários e semielaborados aos Estados que se enquadrem em determinadas condições. Vejamos o teor do dispositivo:

Art. 136. Os Estados que possuíam, em 30 de abril de 2023, fundos destinados a investimentos em obras de infraestrutura E habitação e financiados por contribuições sobre produtos primários e semielaborados estabelecidas como condição à aplicação de diferimento, regime especial ou outro tratamento diferenciado, relativos ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição Federal, poderão instituir contribuições semelhantes, não vinculadas ao referido imposto, observado que: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

I - a alíquota ou o percentual de contribuição não poderão ser superiores e a base de incidência não poderá ser mais ampla que os das respectivas contribuições vigentes em 30 de abril de 2023; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

II - a instituição de contribuição nos termos deste artigo implicará a extinção da contribuição correspondente, vinculada ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição Federal, vigente em 30 de abril de 2023; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

III - a destinação de sua receita deverá ser a mesma das contribuições vigentes em 30 de abril de 2023; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

IV - a contribuição instituída nos termos do caput será extinta em 31 de dezembro de 2043.     (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

Parágrafo único. As receitas das contribuições mantidas nos termos deste artigo não serão consideradas como receita do respectivo Estado para fins do disposto nos arts. 130, II, "b", e 131, § 2º, I, "b", deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.    (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

A despeito da manifesta inconstitucionalidade do dispositivo – que parece encerrar uma verdadeira confissão de que tais contribuições se vinculavam ao ICMS, um dos temas centrais da controvérsia – verifica-se que a prerrogativa de instituir essa nova contribuição foi atribuída exclusivamente aos Estados que, em 30 de abril de 2023, possuíam fundos destinados a investimentos em infraestrutura e habitação, financiados por contribuições incidentes sobre produtos primários e semielaborados como contrapartida à aplicação de diferimento, regime especial ou outro tratamento tributário diferenciado no âmbito do ICMS.

Cuida-se, assim, de contribuição instituída com finalidade específica e caráter condicional, concebida como mecanismo de preservação da continuidade do financiamento das finalidades que já eram custeadas pela exação vigente naquela data.

Apesar das condicionantes impostas ao exercício dessa competência excepcional, o Estado do Maranhão valeu-se do art. 136 do ADCT como fundamento para a edição da Lei n.º 12.428/2024. Por meio dela, instituiu, em 25 de novembro de 2024, a Contribuição Especial de Grãos (CEG) e revogou a TFTG e a contribuição ao FDI, esta última jamais efetivamente cobrada.

Para demonstrar o não atendimento, pelo Estado do Maranhão, das condicionantes previstas no art. 136 do ADCT, alguns dados são decisivos.

Em primeiro lugar, inexiste continuidade arrecadatória a ser preservada. Embora a contribuição ao FDI tenha sido instituída pela Lei n.º 11.184/2019, ela jamais foi regulamentada ou efetivamente cobrada, como reconhecido pelo próprio Estado do Maranhão nas informações prestadas na ADI 6382. Falta, assim, o pressuposto básico do art. 136 do ADCT: a existência de contribuição anteriormente exigida e apta a financiar, de modo efetivo, o fundo então existente.

Também não se verifica a presença de fundo com destinação à infraestrutura e à habitação, tal como exige o dispositivo transitório. O FDI vinculava-se à infraestrutura rodoviária, sem contemplar a finalidade habitacional. Já sob esse aspecto, portanto, o modelo maranhense não se ajustava às condicionantes constitucionais.

Além disso, a própria legislação do Estado evidencia que o FDI nunca chegou a ser custeado pela contribuição que lhe dava suporte formal. Tanto assim que já havia outro fundo (FEPRO) destinado à infraestrutura rodoviária financiado pela TFTG, o que revela a inexistência de ingresso de recursos no FDI por meio da contribuição instituída em 2019.

Por isso, não se pode sustentar que a CEG tenha sido criada para assegurar a continuidade de financiamento preexistente. A função do art. 136 do ADCT não foi autorizar a criação de nova fonte de arrecadação, mas apenas preservar receitas já existentes. No caso maranhense, a CEG não representou continuidade, mas inauguração de nova exação, sem correspondência com contribuição anteriormente cobrada.

Nesse contexto, ganha relevo a circunstância de a CEG ter surgido em substituição à TFTG. Diante da fragilidade constitucional da taxa, o Estado do Maranhão instituiu nova cobrança sob outra denominação, buscando ampará-la no art. 136 do ADCT, embora esse dispositivo se refira a contribuições então existentes, e não à conversão de taxa em contribuição.

Há, ainda, violação ao princípio da isonomia, na medida em que a CEG recai apenas sobre operações com soja, milho, milheto e sorgo. A diferenciação não encontra justificativa constitucional suficiente, pois onera apenas parte dos exportadores de produtos primários e semielaborados, sem base material idônea para esse tratamento seletivo.

Some-se a isso a incidência da CEG sobre operações destinadas à exportação, em frontal tensão com a imunidade constitucional. O art. 136 do ADCT não pode ser lido como autorização para que os Estados instituam contribuição capaz de contornar a vedação de tributação das exportações, ainda mais quando a própria Emenda Constitucional n.º 132/2023 preservou a diretriz de sua desoneração integral.

Por fim, a cobrança também se mostra ilegal por se apoiar em pauta fiscal. A base de cálculo do tributo deve ser definida em lei, não podendo ser remetida a ato infralegal. Ao transferir ao Poder Executivo maranhense a fixação dessa base, o art. 4º da Lei n.º 12.428/2024 violou o art. 97 do CTN e o art. 150, I, da Constituição. Foi com fundamento nessa delegação que se editou a Portaria GABIN n.º 74/2025, estabelecendo unilateralmente o valor de referência da exação.

A sistemática afronta a legalidade tributária e encontra resistência na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, cuja Súmula 431 oferece orientação aplicável ao caso, ao repelir o uso de pauta fiscal como substitutivo da base de cálculo legalmente prevista

Em conclusão, a instituição da CEG pelo Estado do Maranhão não se ajusta às condicionantes do art. 136 do ADCT, seja porque inexistia contribuição anteriormente cobrada apta a justificar a continuidade arrecadatória, seja porque não estava presente fundo com a destinação constitucionalmente exigida. A isso se somam a indevida substituição da TFTG, a violação à isonomia, a incidência sobre exportações imunes e a adoção de pauta fiscal para definição da base de cálculo. Não por acaso, foi ajuizada a ADI 7802 para impugnar a inconstitucionalidade da cobrança. O que se tem, assim, não é a preservação excepcional de receita preexistente, mas a criação de nova exação à margem dos limites constitucionais que regem a tributação estadual.