A proximidade do período eleitoral impõe uma série de restrições à atuação dos agentes públicos, com o objetivo primordial de assegurar a isonomia entre os candidatos e a lisura do processo democrático. Dentre as vedações, as regras que limitam os gastos com publicidade institucional ganham especial relevo, gerando dúvidas sobre a legalidade de atos administrativos, como a licitação e a contratação de serviços. Este artigo visa aprofundar a análise sobre o tema, explorando os contornos da legislação, a visão da doutrina e a jurisprudência dos tribunais superiores.

1. A Regra Geral: A Vedação do Art. 73 da Lei das Eleições

A Lei nº 9.504/1997, conhecida como a Lei das Eleições, estabelece em seu artigo 73 um rol de condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais. O propósito é claro: coibir o uso da máquina administrativa em benefício de candidaturas, o que configuraria abuso de poder político e econômico.

O inciso VII do referido artigo trata especificamente da publicidade institucional. A norma proíbe que, no primeiro semestre do ano de eleição, as despesas com publicidade dos órgãos públicos excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito.

2. A Visão da Doutrina Especializada

A doutrina jurídica aprofunda a compreensão sobre os princípios que norteiam as vedações eleitorais e administrativas.

Sobre o objetivo das condutas vedadas, o jurista José Jairo Gomes esclarece que a norma busca proteger a igualdade de oportunidades entre os concorrentes no pleito:

"O que se visa com a proibição é impedir que a máquina administrativa, com seus bens e servidores, seja utilizada em favor de candidaturas, com o que se quebraria a igualdade de oportunidades entre os candidatos, princípio cardeal do Direito Eleitoral.[1]"

No que tange ao princípio da impessoalidade, violado pela promoção pessoal na publicidade do governo, o mestre Hely Lopes Meirelles ensina que a publicidade dos atos da Administração Pública deve ser despida de qualquer personalismo:

"O que o princípio da impessoalidade veda é a promoção pessoal do administrador ou do servidor sobre as realizações da Administração Pública. A divulgação dos atos, programas, obras e serviços públicos, para conhecimento e eventual controle dos administrados, é dever da Administração, mas essa publicidade deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (CF, art. 37, § 1º)[2]."

Esses entendimentos doutrinários são fundamentais para interpretar a legislação e as decisões judiciais sobre o tema.

3. Publicidade Institucional vs. Promoção Pessoal

A linha que separa a publicidade legítima da promoção pessoal é tênue e frequentemente analisada pela Justiça Eleitoral. Conforme ensina a doutrina, a publicidade institucional deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, conforme o § 1º do art. 37 da Constituição Federal.

O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) tem entendimento consolidado de que a configuração da conduta vedada relacionada à publicidade independe da finalidade eleitoral, bastando a prática objetiva do ato em período proibido, vejamos.

ELEIÇÕES 2020. AGRAVO INTERNO. PREFEITO. CONDUTA VEDADA A AGENTE PÚBLICO. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL EM PERÍODO VEDADO. ART. 73, VI, B, DA LEI Nº 9.504/1997. DESNECESSIDADE DE VIÉS ELEITORAL. ILÍCITO DE NATUREZA OBJETIVA. RESPONSABILIDADE DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. DEVER DE ZELO. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO DO TSE. SÚMULA Nº 30/TSE. AGRAVO DESPROVIDO. 1 . A teor da moldura fática delineada no acórdão regional, foi veiculada em canal oficial de comunicação da Administração Pública, em período proibido, publicidade institucional de obras realizadas pelo governo municipal, sem demonstração de situação excepcional de grave e urgente necessidade pública autorizativa de tal procedimento. 2. A caracterização de conduta vedada por divulgação de propaganda institucional em período proibido, prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9 .504/1997, é ilícito de natureza objetiva que independe da finalidade eleitoral do ato. Precedentes. 3. O chefe do Poder Executivo é responsável pela divulgação da publicidade institucional em site oficial da Prefeitura, por ser sua atribuição zelar pelo conteúdo nele veiculado. Precedentes. 4. A decisão regional está em harmonia com a jurisprudência desta Corte Superior, aplicando–se o óbice do Enunciado Sumular nº 30/TSE. 5 . Agravo a que se nega provimento. (TSE - AREspEl: 060026376 FOZ DO IGUAÇU - PR, Relator.: Min. Edson Fachin, Data de Julgamento: 11/11/2021, Data de Publicação: 22/11/2021)

Assim, para o Tribunal, a caracterização de conduta vedada por divulgação de propaganda institucional em período proibido, prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/1997, é ilícito de natureza objetiva que independe da finalidade eleitoral do ato. O chefe do Poder Executivo é responsável pela divulgação da publicidade institucional em site oficial da Prefeitura, por ser sua atribuição zelar pelo conteúdo nele veiculado, vejamos:

4. Adesão à Ata de Registro de Preços e o Momento do Gasto

Uma dúvida comum, como a apresentada no parecer que inspira este artigo, diz respeito à legalidade da adesão a uma ata de registro de preços para serviços gráficos em ano eleitoral. A resposta passa pela distinção entre o ato de aderir à ata e o ato de efetivamente contratar e empenhar a despesa.

A adesão à ata, por si só, representa uma mera expectativa de contratação futura. Não há, nesse momento, a realização de uma despesa pública. Portanto, a simples adesão não encontra vedação na legislação eleitoral.

Contudo, a contratação efetiva dos serviços e o correspondente empenho orçamentário devem, impreterivelmente, observar os limites de gastos com publicidade institucional impostos pela Lei das Eleições. Se os serviços gráficos tiverem como finalidade a publicidade institucional, a despesa deverá respeitar o teto estabelecido.

5. Improbidade Administrativa e Outras Consequências Jurídicas

A violação das normas eleitorais pode acarretar graves consequências para o agente público, que vão além de multas. A depender da gravidade da conduta, o ato pode ser enquadrado como abuso de poder político e, inclusive, improbidade administrativa.

O uso da máquina pública para fins eleitorais, incluindo a publicidade irregular, atenta contra os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. A jurisprudência reconhece que, embora a competência para julgar crimes eleitorais e atos de improbidade seja, em regra, de justiças distintas, um mesmo fato pode dar origem a ambas as responsabilizações.

O Supremo Tribunal Federal já se posicionou sobre a incompetência da Justiça Eleitoral para aplicar as sanções da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), ainda que a conduta vedada (art. 73 da Lei nº 9.504/97) também possa configurar ato ímprobo. As esferas de responsabilização são independentes. Vejamos:

O TRE/MS julgou procedente representação proposta pelo Ministério Público Eleitoral contra o agravante, pela prática, em campanha eleitoral, de atos que caracterizam abuso de poder econômico e de autoridade, bem como de improbidade administrativa. Condenou-o, em consequência, ao pagamento de multa equivalente a 50.000 UFIRs e declarou a suspensão de seus direitos políticos por três anos, bem como decretou a perda da função pública (L. 9 .504/97, art. 73, §§ 4º e 7º; art. 12, inciso III, L. 8 .429/92; C. Eleitoral, arts. 175, §§ 3º e 4º, 222 e 237, § 2º).O Tribunal Superior Eleitoral, julgando recurso especial do vencido, deu-lhe provimento quanto à imposição das demais sanções, com base na L . 8.429/92,tendo em conta a incompetência da Justiça Eleitoral, e dele não conheceu, na parte em que impôs a multa, nos termos do art. 73, § 4º, da L. 9 .504/97.O acórdão ficou sintetizado nesta (f. 14):"RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO . CONDUTA VEDADA. LEI Nº 9.504/97, ART. 73, I, § 7º . IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ELEITORAL . SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. NÃO OCORRÊNCIA.1. A Lei nº 9 .504/97, Art. 73, I, § 7º, sujeita as condutas ali vedadas ao agente público às cominações da Lei nº 8.429/92, por ato de improbidade administrativa.2 . Todavia, não é possível a aplicação dessas sanções pela Justiça Eleitoral, quanto menos através do rito sumário da Representação.3. A designação de Juízes Auxiliares, que exercem a mesma competência do Tribunal Eleitoral, trata-se de uma faculdade conferida pela Lei nº 9.504/97, Art . 96, II, § 3º.4. Recurso Especial parcialmente provido. "Os embargos de declaração, que alegaram omissão do acórdão quanto à aplicabilidade da multa por ofensa à L . 9.504/97, foram rejeitados (f.28/31).O RE, que pretende seja afastada a multa pecuniária imposta ou seja a mesma aplicada no seu mínimo legal, insiste nas alegações deduzidas no recurso especial de incompetência do juízo -"compete à Justiça comum e não à eleitoral o processamento e julgamento da ação de improbidade administrativa"-;cerceamento de defesa -"o acórdão do TRE não adotou o rito ordinário específico e obrigatório previsto na própria Lei 8 .429/92, onde permitir-se-ia o amplo exercício de defesa e o contraditório dentro do lapso temporal necessário", além de efetivada a intimação do advogado do recorrente para o julgamento do feito sem atendimento à previsão legal do mínimo de 24 horas de antecedência (L. 9.504/97, art. 94, § 4º)- e supressão de instância - porque, nos termos da L . 9.504/97, art. 96, § 4º, a ação deveria ter sido apreciada por um juiz auxiliar e não pelo TRE. No Tribunal Superior Eleitoral, o em. Ministro Néri da Silveira, Presidente, indeferiu o extraordinário, nestes termos (f. 48/49):"...É incabível o extraordinário. O recorrente não alega o dispositivo constitucional que teria sido violado, pelo aresto desta Corte, pretendendo atue o Supremo Tribunal Federal como instância meramente revisora, a fim de ver afastada ou reduzida a multa que lhe foi aplicada. Note-se, a propósito, que não há falar sequer em omissão do julgado, relativamente ao tema, porquanto foi agitado, por primeiro, em sede de embargos de declaração, razão pela qual não foi objeto de debate no acórdão recorrido. Colhe-se do voto do Relator, Ministro Edson Vidigal, nos embargos de declaração, às fls . 619, o seguinte: "Senhor Presidente, conforme relatei, o Recurso Especial por nenhum momento reclamou da multa aplicada com base na Lei nº 9.504/97.Pelo que, esta Corte não estava obrigada a se manifestar sobre essa questão. Ademais, inviável seria a análise quanto à ocorrência ou não do ilícito, bem como se o valor da multa foi arbitrado de forma exagerada, uma vez que implicaria a análise da matéria de prova, o que não é possível na via especial (Súm/STF nº 279) .Rejeito os embargos."Irretocável o despacho agravado, é inviável o RE: nego seguimento ao agravo. Brasília, 17 de abril de 2000.Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE – Relator (STF - AI: 277628 MS, Relator.: Min . SEPÚLVEDA PERTENCE, Data de Julgamento: 17/04/2000, Data de Publicação: DJ 01/06/2000 PP-00019)

O TSE, ao analisar a inelegibilidade decorrente de condenação por improbidade administrativa (art. 1º, I, l, da LC 64/90), exige a presença cumulativa de lesão ao erário e enriquecimento ilícito. A condenação por promoção pessoal em publicidade institucional, por si só, não configura necessariamente o enriquecimento ilícito. Vejamos:

RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2020. VEREADOR. REGISTRO DE CANDIDATURA . INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, L, DA LC 64/90. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA . DANO AO ERÁRIO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. EXIGÊNCIA. CUMULATIVIDADE . CASO DOS AUTOS. PROMOÇÃO PESSOAL. PROPAGANDA INSTITUCIONAL. NÃO CONFIGURAÇÃO . PRECEDENTES. PROVIMENTO. 1. Recurso especial interposto contra acórdão em que o TRE/RJ, por maioria de votos, confirmou o indeferimento do registro de candidatura do recorrente, eleito ao cargo de vereador do Rio de Janeiro/RJ nas Eleições 2020, entendendo configurada a inelegibilidade do art . 1º, I, l, da LC 64/90. 2. Consoante o disposto no art. 1º, I, l, da LC 64/90, são inelegíveis, para qualquer cargo, "os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena" . 3. Nos termos da jurisprudência desta Corte reafirmada para as Eleições 2020, a inelegibilidade da alínea l exige presença cumulativa dos requisitos de lesão ao erário e enriquecimento ilícito (REspEl 0600181–98/AL, Rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, publicado em sessão em 1º/12/2020) . 4. Extrai–se da moldura fática do aresto do TRE/RJ que o recorrente fora condenado na Justiça Comum, mediante sentença confirmada em segundo grau pelo TJ/RJ, por ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 10, caput e XI, e 11, caput e I, da Lei 8.429/92 . O recorrente, realizando promoção pessoal em propaganda institucional, fez inserir seu nome em caixas de leite e cadernetas de controle de programa assistencialista visando promover sua candidatura à reeleição ao cargo de prefeito de Nova Iguaçu/RJ para o quadriênio 2009–2012. 5. Esta Corte Superior, no REspe 0600417–16/RJ, Rel. Min . Sérgio Banhos, sessão de 15/12/2020, em hipótese bastante similar, assentou que condenação por improbidade administrativa oriunda de promoção pessoal no âmbito da propaganda institucional não permite, por si só, que se reconheça a presença de enriquecimento ilícito, mormente quando não consta do decreto condenatório referência expressa ou indireta a esse dado. Ressalva de entendimento deste Relator. 6. Embora descaiba espelhar essa solução de forma automática para todo e qualquer caso sobre o tema, a similitude entre a hipótese dos autos e o precedente – quanto aos fatos e ao enquadramento legal pela instância competente – permite se chegar a idêntico resultado . 7. Em nenhum dos trechos da condenação reproduzidos pelo TRE/RJ é possível extrair que o recorrente incorporou ao seu patrimônio quaisquer dos valores utilizados na publicidade. 8. A lesão ao erário foi reconhecida sob aspecto precipuamente imaterial, como ressaltou o juízo sentenciante na ação de improbidade ao salientar a existência de "dano irreparável ao patrimônio imaterial coletivo" . 9. As sanções fixadas na ação de improbidade não permitem reconhecer o locupletamento, pois: (a) nem mesmo se determinou o ressarcimento ao erário (contrariamente ao que se verificou no REspe 0600417–16/RJ), aplicando–se multa civil e suspensão dos direitos políticos; (b) foram impostas com base apenas no art. 12, III, da Lei 8.429/92, que cuida da afronta aos princípios que regem a Administração Pública, sem referência aos incisos I e II, que disciplinam os casos de dano ao erário e enriquecimento ilícito . Assim, "[a]inda que fosse possível examinar a conduta visando enquadrá–la, concomitantemente, nos arts. 9º (enriquecimento ilícito) e 10 (prejuízo ao erário) da Lei 8.429/92, no decreto condenatório não se determinou restituição de dano (inciso III do art. 12), limitando–se à suspensão de direitos políticos, multa e proibição de contratar com o Poder Público" (REspe 489–78/SP, Rel . Min. Herman Benjamin, DJE de 2/8/2018). 10. Esta Corte, em eleições pretéritas, firmou entendimento de que a promoção pessoal na publicidade institucional não configura, necessariamente, enriquecimento ilícito . 11. Não se vislumbrando enriquecimento ilícito, incabível falar na incidência da inelegibilidade do art. 1º, I, l, da LC 64/90. 12 . Recurso especial a que se dá provimento para deferir o registro de candidatura. (TSE - REspEl: 060108735 RIO DE JANEIRO - RJ, Relator.: Min. Luis Felipe Salomão, Data de Julgamento: 17/12/2020, Data de Publicação: 17/12/2020)

O prefeito e vice-prefeito que promovem propaganda eleitoral indevida, utilizando dos feitos da gestão para promoção pessoal com vista à reeleição, afrontam a Lei de Improbidade. Se caracterizada a conduta violadora aos princípios da Administração Pública, as sanções devem ser aplicadas com respeito à razoabilidade e à proporcionalidade.

Ação civil pública. Improbidade administrativa. Divulgação de feitos pela Administração Pública. Obras. Garantia. Disposição de imagens vinculadas. Prefeito e vice-prefeito. Candidatos à reeleição . Promoção à imagem pessoal. Violação ao princípio da impessoalidade. Sanções devidas. Razoabilidade. Proporcionalidade. Sentença mantida. A Administração Pública tem como primazia a garantia do interesse coletivo e deve ser regida por princípios como o da impessoalidade, motivo que não pode se desviar, sob pena de se configurar ato ímprobo. De acordo com o art . 37, § 1º, da Constituição da Republica, a publicidade de obras e serviços dos órgãos públicos não é vedada, desde que tenha caráter informativo e de orientação social e que não configure promoção pessoal dos gestores. O prefeito e vice-prefeito que promovem propaganda eleitoral indevida, utilizando dos feitos da gestão para promoção pessoal, com vista à reeleição, utilizando a publicidade e a veiculação de reportagens no sítio eletrônico do município e redes sociais particulares afrontam a Lei de Improbidade. Se caracterizada a conduta violadora aos princípios da Administração Pública, as sanções descritas devem ser aplicadas com respeito à razoabilidade e à proporcionalidade do caso. Sentença mantida. APELAÇÃO CÍVEL, Processo nº 7002143-70.2022.822.0004, Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, 1ª Câmara Especial, Relator (a) do Acórdão: Des. Glodner Luiz Pauletto, Data de julgamento: 05/08/2024 (TJ-RO - APELAÇÃO CÍVEL: 70021437020228220004, Relator.: Des. Glodner Luiz Pauletto, Data de Julgamento: 05/08/2024)

6. Conclusão

A gestão dos gastos com publicidade em ano eleitoral exige cautela e um profundo conhecimento da legislação, da doutrina e da jurisprudência. A adesão a uma ata de registro de preços não é, por si só, um ato vedado. No entanto, a execução contratual que dela decorre, se destinada à publicidade institucional, está sujeita aos rigorosos limites quantitativos impostos pela Lei das Eleições.

A inobservância dessas regras não apenas compromete a lisura do pleito, mas também expõe o gestor público a severas sanções, que podem incluir multas, a cassação do registro ou do diploma e a responsabilização por improbidade administrativa. A atuação preventiva e o estrito cumprimento da lei são, portanto, os melhores caminhos para garantir uma administração pública ética e em conformidade com os princípios democráticos.