RESUMO: A entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) consolidou uma mudança de paradigma no Direito Administrativo brasileiro, migrando de um modelo de controle eminentemente reativo para um sistema pautado na governança preventiva e na gestão de riscos. O presente artigo analisa a institucionalização dos programas de integridade (compliance) como instrumentos fundamentais para a promoção da moralidade e o combate à corrupção nas contratações públicas. Através de uma pesquisa qualitativa, pautada na análise doutrinária e no exame da jurisprudência recente do Tribunal de Contas da União (TCU), o estudo investiga a tríplice função do compliance na nova lei: como obrigação nas contratações de grande vulto, critério de desempate é requisito para a reabilitação de empresas penalizadas. Conclui-se que, embora o legislador utilize o poder de compra do Estado para induzir comportamentos éticos na iniciativa privada, a jurisprudência dos órgãos de controle atua como um freio necessário, garantindo que as exigências de integridade não se convertam em barreiras indevidas à competitividade, preservando a isonomia e a eficiência dos certames.

Palavras-chave: Nova Lei de Licitações; Compliance; Governança Pública; Tribunal de Contas da União; Integridade Administrativa.

1. INTRODUÇÃO

O sistema de contratações públicas no Brasil vivenciou, ao longo das últimas décadas, uma profunda transformação em seus alicerces axiológicos. Sob a égide da Lei nº 8.666/1993, o modelo licitatório consolidou-se com um enfoque eminentemente procedimental e reativo, no qual o combate a desvios éticos, conluios e fraudes ocorria, via de regra, no campo do Direito Administrativo Sancionador apenas após a consumação do dano ao erário. Contudo, a experiência prática e histórica demonstrou a latente insuficiência desse modelo meramente punitivo para estancar a corrupção endêmica. Com o advento da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), o legislador pátrio promoveu uma necessária mudança de paradigma, alçando a governança pública e a gestão de riscos a pilares inafastáveis da atuação estatal.

Diante dessa transição dogmática e operacional, exsurge o problema central que norteia a presente pesquisa: de que maneira a imposição legal de programas de integridade (compliance) altera a dinâmica contratual e a alocação de riscos entre a Administração Pública e a iniciativa privada no âmbito dos certames licitatórios?

A relevância e a justificativa deste estudo repousam na urgência de o Estado moderno transcender a figura de mero ente sancionador para atuar, por meio do seu expressivo poder de compra, como um indutor primário de boas práticas de mercado. Para atuar de forma genuinamente preventiva, a Administração Pública passou a exigir que seus parceiros privados abandonem a passividade ética e adotem mecanismos internos robustos de controle. Isso engloba a estruturação de auditorias independentes, a implementação de canais efetivos e seguros de denúncia e a aplicação rigorosa de códigos de conduta. Nesse cenário, o compliance deixa de ser uma ferramenta exclusiva da governança corporativa privada para se converter em um autêntico escudo de proteção da moralidade administrativa, mitigando os riscos antes que se materializem em prejuízos econômicos e sociais.

Para responder à problemática suscitada, este artigo delineia como objetivo geral analisar a eficácia da exigência de programas de integridade na Lei nº 14.133/2021 como instrumento de governança pública e prevenção à corrupção. Em termos específicos, o estudo propõe-se a: (i) mapear os dispositivos normativos centrais que institucionalizam o compliance na nova lei — com destaque para sua obrigatoriedade nas contratações de grande vulto, sua função como critério de desempate e sua essencialidade como requisito de reabilitação de empresas penalizadas; e (ii) examinar, sob uma ótica estritamente técnica, como a jurisprudência dos órgãos de controle tem interpretado e balizado a exigência de tais programas, assegurando a máxima proteção à probidade sem, contudo, configurar restrição indevida ao princípio constitucional da competitividade.

2. A NOVA LEI DE LICITAÇÕES E A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA GOVERNANÇA PREVENTIVA

A transição da Lei nº 8.666/1993 para a Lei nº 14.133/2021 representou mais do que uma mera atualização procedimental; configurou uma verdadeira reestruturação na forma como o Estado brasileiro enxerga o controle dos gastos públicos. O legislador reconheceu que a eficiência contratual não se limita à escolha da proposta financeiramente mais vantajosa, mas perpassa, obrigatoriamente, pela segurança jurídica e ética da contratação. É nesse cenário que a governança preventiva deixa de ser uma diretriz abstrata para se tornar um comando normativo cogente.

2.1 O Princípio da Probidade Administrativa ressignificado

Historicamente, o princípio da probidade administrativa era interpretado sob uma ótica estritamente comportamental, exigindo do gestor público e do contratado a abstenção de condutas ímprobas. A Lei nº 14.133/2021, entretanto, ressignifica esse princípio ao lhe conferir uma dimensão estrutural e sistêmica. O artigo 11 da referida norma inova ao positivar expressamente a governança pública não apenas como um princípio, mas como um dos objetivos primordiais do processo licitatório.

Dessa forma, a probidade deixa de ser apenas a "ausência de desvio" para exigir uma atuação positiva: a construção de um ecossistema que ativamente rechace a fraude. A nova legislação impõe à alta administração do órgão público a responsabilidade de implementar processos e estruturas que garantam a integridade, alinhando as contratações ao planejamento estratégico e à mitigação rigorosa de riscos.

2.2 A transição da Auditoria Clássica para a cultura do Compliance

 Para compreender a magnitude dessa inovação, é imperioso estabelecer a distinção dogmática entre a auditoria governamental clássica e o instituto do compliance (programa de integridade). O controle administrativo tradicional, calcado na auditoria retrospectiva (ex post), atua predominantemente de forma corretiva e punitiva. Seu acionamento ocorre, via de regra, após a consumação do ato lesivo ao erário, resultando em processos sancionadores morosos e, não raro, na frustrante ineficácia da recuperação dos ativos desviados.

Em contrapartida, a exigência de programas de integridade introduzida pela nova lei instaura uma lógica prospectiva (ex ante). O compliance busca criar um ambiente institucional onde o desvio ético seja não apenas punido, mas estruturalmente dificultado pelos controles internos da própria empresa contratada. Trata-se da adoção de matrizes de risco, segregação de funções, canais de denúncia independentes e códigos de conduta rigorosos. O Estado reconhece, assim, que a repressão penal e administrativa, por si só, é insuficiente, sendo imprescindível agir na profilaxia da corrupção antes que o contrato seja maculado.

2.3 O Diálogo Público-Privado e a corresponsabilidade ética

Esse novo paradigma deságua no fortalecimento do diálogo público-privado. O modelo tradicional de contratação pública era marcado por uma verticalidade onde o Estado assumia, isoladamente, o ônus da fiscalização ostensiva. A institucionalização do compliance na Lei nº 14.133/2021 altera essa balança, promovendo uma autêntica transferência e compartilhamento de responsabilidades.

Ao exigir que as empresas licitantes possuam mecanismos próprios de controle interno, o Estado convoca a iniciativa privada a atuar como garantidora da moralidade administrativa. A empresa deixa de ser uma mera fornecedora de bens ou serviços e passa a ser corresponsável pela preservação do patrimônio público. Essa horizontalização das obrigações éticas demonstra que a governança pública moderna exige que o particular que lucra com o Estado invista, proporcionalmente, na proteção do erário, transformando a integridade corporativa em um requisito essencial de mercado e em um verdadeiro escudo contra a improbidade.

3. AS FACETAS DO PROGRAMA DE INTEGRIDADE NA LEI Nº 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021 inova ao não tratar o programa de integridade (compliance) como um elemento estático ou meramente principiológico. Pelo contrário, o legislador conferiu-lhe contornos de dinamicidade, aplicando-o em três frentes distintas no ciclo de vida das contratações públicas: como uma obrigação contratual em pactos de alta materialidade, como um critério objetivo de desempate e como pressuposto indispensável para a reabilitação sancionatória. A seguir, passa-se à dissecação de cada uma dessas vertentes.

3.1. A Obrigatoriedade nas Contratações de Grande Vulto (Art. 25, § 4º)

O primeiro e mais incisivo contato da nova legislação com a governança corporativa privada reside na obrigatoriedade impositiva esculpida no art. 25, § 4º. O dispositivo estabelece que, nas contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto — conceituados pela lei como aqueles cujo valor estimado supera R$ 200 milhões (montante sujeito a atualizações periódicas) —, o edital deverá exigir a implantação de um programa de integridade pelo licitante vencedor.

A mens legis neste ponto é clara: contratos de cifras bilionárias ou milionárias carreiam, inerentemente, riscos proporcionais de cartelização, superfaturamento e corrupção sistêmica. Assim, a norma concede o prazo máximo de 6 (seis) meses, contados da celebração do contrato, para que a empresa implemente o programa.

Cumpre destacar a natureza jurídica dessa exigência: trata-se de uma verdadeira obrigação contratual (cláusula exorbitante implícita/explícita). A inércia da empresa ou a implantação de um "compliance de fachada" após esse interregno não configura mera irregularidade formal, mas autêntico inadimplemento contratual. A consequência para a contratada omissa atrai a incidência de severas sanções administrativas, podendo culminar na aplicação de multas contratuais, na retenção cautelar de pagamentos e, no limite, na rescisão unilateral do pacto, resguardando o erário contra a exposição contínua a riscos não mitigados.

3.2. O Compliance como Critério de Desempate (Art. 60, inciso IV)

A segunda função do programa de integridade atua na fase de julgamento das propostas. Sob a égide da revogada Lei nº 8.666/1993, a paridade de condições entre propostas empatadas era frequentemente resolvida por mecanismos pautados na aleatoriedade, como o famigerado sorteio. O art. 60 da Nova Lei de Licitações promoveu uma ruptura com esse modelo rudimentar, substituindo a sorte por critérios qualitativos de desempate.

O inciso IV do referido artigo consagra o desenvolvimento, pelo licitante, de programa de integridade (conforme as orientações dos órgãos de controle) como o quarto critério sucessivo de desempate. Essa alteração legislativa possui uma carga indutora formidável: o Estado utiliza seu poder de compra para premiar condutas éticas. O compliance deixa de ser visto pelo empresariado como um mero "custo de conformidade" e passa a ser precificado como um autêntico diferencial competitivo. Em licitações extremamente acirradas, possuir governança comprovada pode ser o fator determinante entre a vitória e a derrota no certame, estimulando a adesão voluntária do mercado às boas práticas antes mesmo da obrigatoriedade legal.

3.3. O Compliance como Requisito de Reabilitação (Art. 163, parágrafo único)

 A terceira e, talvez, mais pedagógica faceta do compliance na Lei nº 14.133/2021 encontra-se no bojo do Direito Administrativo Sancionador. O legislador estipulou que as empresas que sofrerem as sanções mais gravosas do ordenamento licitatório — notadamente a declaração de inidoneidade e o impedimento de licitar e contratar — enfrentarão obstáculos substanciais para o seu reingresso no mercado de compras públicas.

Conforme o parágrafo único do artigo 163, a reabilitação da empresa penalizada está condicionada, de forma inafastável, à demonstração empírica de implantação ou aperfeiçoamento de seu programa de integridade. A redação legal afasta a ideia de que o mero transcurso do tempo da penalidade ou o pagamento de multas pecuniárias seja suficiente para a "purificação" da pessoa jurídica. Exige-se a prova material de uma metamorfose na cultura organizacional. O infrator deve atestar à Administração Pública que as falhas estruturais, éticas ou de controle que deram causa à sanção foram mapeadas e corrigidas, garantindo que o Estado não volte a contratar com um ente que mantém um ambiente permissivo à fraude.

4. A INTERPRETAÇÃO E JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)

A transição legislativa promovida pela Lei nº 14.133/2021 exige um alinhamento hermenêutico rigoroso, papel que vem sendo desempenhado com destaque pelo Tribunal de Contas da União (TCU). A Corte de Contas atua como o principal vetor de calibração entre dois princípios basilares do Direito Administrativo moderno: a proteção à probidade administrativa (por meio do compliance) e a garantia da ampla competitividade nos certames. É na jurisprudência do TCU que a teoria da governança encontra seus limites práticos, evitando que exigências de integridade sejam desvirtuadas e convertidas em barreiras artificiais de mercado.

Nesse contexto, dois recentes e paradigmáticos acórdãos do Plenário do TCU merecem profunda análise, pois consolidam a exegese definitiva sobre o momento e a forma de exigência dos programas de integridade.

4.1. O Limite da Exigência: O Acórdão 2432/2025 – TCU – Plenário

Uma das grandes controvérsias surgidas com a Nova Lei de Licitações foi a tentativa de diversos entes contratantes de alçar o programa de integridade à condição de requisito universal para a participação em licitações. O TCU, por meio do paradigmático Acórdão 2432/2025 - Plenário, pacificou a matéria ao delinear uma distinção cristalina entre "requisitos de habilitação" e "critérios de desempate".

No referido julgado, a Corte de Contas firmou o entendimento de que a Administração Pública não pode exigir a comprovação prévia de Programa de Integridade como critério obrigatório de habilitação para a participação geral em certames. A exigência como pressuposto de validade para a contratação restringe-se, exclusivamente, às hipóteses estritas e textuais da lei, a exemplo das contratações de grande vulto (art. 25, § 4º), e, ainda assim, com a concessão do prazo legal de seis meses para a sua efetiva implantação.

O TCU assentou que, fora dessas exceções legais, o compliance figura precipuamente como critério de desempate (art. 60, inciso IV). A exigência indiscriminada de estruturação prévia de programas de integridade como barreira de entrada — especialmente para micro e pequenas empresas, que possuem menor robustez financeira para arcar com os custos de conformidade — configura restrição ilegal à competitividade do certame e viola o princípio da isonomia. O acórdão é um marco ao estabelecer que a busca pela integridade não pode asfixiar o mercado fornecedor do Estado.

4.2. A Comprovação Material e o Combate ao "Compliance de Fachada": O Acórdão 99/2026 – TCU – Plenário

Superada a discussão sobre quando exigir, o TCU debruçou-se sobre como comprovar a existência do programa de integridade, especialmente quando acionado como critério de desempate. O Acórdão 99/2026 - Plenário enfrentou a tensão entre o formalismo processual e a busca pela verdade material no julgamento das propostas.

O Tribunal validou a sistemática de que a comprovação inicial do compliance pode ocorrer mediante a apresentação de uma declaração formal pela licitante na fase de propostas. Contudo, para que o critério de desempate seja efetivamente aplicado e reverta em vitória no certame, essa autodeclaração deve ser inequivocamente confirmada por lastro documental.

A grande inovação hermenêutica do Acórdão 99/2026 foi a admissão da juntada posterior da documentação comprobatória do programa de integridade em sede de diligência ou recurso. Fundamentando-se no artigo 64 da Lei nº 14.133/2021 — que permite o saneamento de falhas formais —, o TCU decidiu que a desclassificação imediata por ausência de um documento de compliance ofende o princípio da razoabilidade.

No entanto, a Corte estabeleceu uma salvaguarda rigorosa: a juntada posterior de documentos só é válida desde que fique materialmente atestado que as políticas de integridade, os códigos de ética e as estruturas de auditoria interna já existiam e operavam antes da abertura do certame. Com essa modulação, o TCU prestigiou o formalismo moderado, mas fechou as portas para o chamado "compliance de fachada" — rechaçando empresas que tentassem fabricar documentos retroativos apenas para vencer licitações de forma oportunista.

5. CONCLUSÃO

A análise detida das inovações promovidas pela Lei nº 14.133/2021 revela que o ordenamento jurídico brasileiro vivencia uma maturidade institucional ímpar no trato das contratações públicas. Restou demonstrado ao longo deste estudo que o esgotamento do modelo meramente punitivo e reativo, herança da Lei nº 8.666/1993, exigiu do legislador uma resposta à altura da complexidade dos desvios éticos contemporâneos. Ao positivar a governança pública e a gestão de riscos como alicerces do processo licitatório, a nova legislação abandona a passividade para abraçar a profilaxia, exigindo que a integridade seja uma premissa, e não apenas uma consequência, da relação contratual.

Observa-se, portanto, um autêntico avanço dogmático no Direito Administrativo pátrio: a instrumentalização do poder de compra do Estado como indutor de comportamento ético no mercado privado. Ao impor o programa de integridade (compliance) de forma obrigatória em contratações de grande vulto, estabelecê-lo como critério qualitativo de desempate e fixá-lo como requisito incontornável de reabilitação, o Estado brasileiro transmite uma mensagem inequívoca ao mercado. A iniciativa privada que almeja lucrar com os recursos públicos deve, obrigatoriamente, investir na estruturação de seus próprios controles internos, tornando-se corresponsável pela proteção da moralidade administrativa.

Contudo, como em toda inovação que afeta a dinâmica econômica, a exigência de governança corporativa exige temperança. É neste ponto que a atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) tem se mostrado cirúrgica e indispensável. A jurisprudência da Corte de Contas estabeleceu o limite exato para a aplicação do compliance, garantindo que a busca pela probidade não degenere em um elitismo licitatório. Ao vedar a exigência indiscriminada de programas de integridade como requisito universal de habilitação, o TCU protege a ampla concorrência e o fomento às pequenas e médias empresas, evitando que a virtude ética se converta em uma barreira indevida de mercado.

Simultaneamente, ao exigir a comprovação material da efetividade desses programas quando utilizados para o desempate ou reabilitação, o órgão de controle aniquila a viabilidade do "compliance de fachada".

Conclui-se, assim, que a Lei nº 14.133/2021 inaugura uma era em que a eficiência econômica e a higidez ética caminham juntas. O programa de integridade consolida-se não como um entrave burocrático, mas como um mecanismo de defesa do erário, balizado pela razoabilidade da jurisprudência do TCU, garantindo que o Estado contrate não apenas a proposta mais vantajosa, mas o parceiro comercial mais íntegro.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: [inserir data, ex: 23 abr. 2026].

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14.133/2021. 1. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. Rio de Janeiro: Método, 2022.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão 2432/2025 - Plenário. Relator: [Pesquisar nome do ministro se necessário, mas em artigos basta o Acórdão]. Brasília, DF, 2025.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão 99/2026 - Plenário. Relator: [Pesquisar nome do ministro se necessário]. Brasília, DF, 2026.